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Difu-Berichte 3/2005 - Wachsende Zahl von PPP-Projekten in Kommunen / Was ist eigentlich PPP?

Difu-Gutachten belegt wachsende Zahl von Public Private Partnership- Projekten in Kommunen

Public Private Partnership Projekte - EndberichtIm Auftrag der PPP Task Force im Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen erstellte das Deutsche Institut für Urbanistik eine aktuelle Bestandsaufnahme zu PPP-Projekten in Bund, Ländern und Kommunen. Anfang September erschien bereits eine Kurzfassung der Studienergebnisse, die Gesamtergebnisse sind in der im Oktober 2005 erschienenen Langfassung nachzulesen.

Wesentliche kommunale Ergebnisse

Mit dem Gutachten liegt erstmals eine umfassende Erhebung von Public Private Partnership- Projekten (PPP-Projekte) in den deutschen Kommunen vor. Durch PPP-Projekte sollen öffentliche Leistungen durch bestimmte Formen der Arbeitsteilung zwischen Kommunen und Privaten mit geringeren Kosten, schneller sowie in besserer Qualität realisiert werden.

Die aktuelle Studie belegt, dass Infrastrukturprojekte in öffentlich privater Partnerschaft in Städten, Gemeinden und Kreisen immer häufiger als Alternative zur rein kommunalen Eigenerstellung gesehen werden. In fast einem Viertel (23 Prozent) der antwortenden 1203 Kommunen gibt es inzwischen aktuelle PPP-Projekte (Start ab dem Jahr 2000) oder konkrete Projektabsichten. In diesen Kommunen lassen sich mehr als 160 PPP-Projekte im engeren Sinn (i.e.S.) identifizieren, also Projekte, die mehrere Phasen des "Lebenszyklus" - Planung, Bau, Betrieb, Finanzierung, Verwertung - umfassen. Hochrechnungen lassen vermuten, dass auf kommunaler Ebene insgesamt mindestens 240 aktuelle PPP-Projekte i.e.S. in der Umsetzung oder Planung sind. PPP ist in den Kommunen aber kein neues Thema: Knapp fünf Prozent nannten auch Projekte, die bereits im Zeitraum zwischen 1990 und 2000 begonnen wurden.

PPP-Projekte nach Jahr des Vertragsschlusses (kumuliert)

Analog zur Zahl der Projekte ist bei den Kommunen ein nahezu stetiger Anstieg der Investitionen in PPP-Projekte zu verzeichnen. Hochgerechnet auf alle Kommunen beträgt die Gesamtsumme der Investitionskosten der aktuellen kommunalen PPP-Projekte drei Milliarden Euro. Die durchschnittliche Investitionssumme der Projekte auf kommunaler Ebene beträgt 13 bis 16 Millionen Euro je Projekt - auch hier wieder abhängig von der engen oder weiteren Abgrenzung von PPP.

Trotz der wachsenden Verbreitung von PPPProjekten sind die darin getätigten Investitionen im Vergleich zu den gesamten kommunalen Sachinvestitionen gering. So machen die PPP-Investitionen im Durchschnitt der Jahre 2000 bis 2005 zwei bis drei Prozent der Summe der Sachinvestitionen aus. Die Tendenz ist steigend, so dass aktuell mit etwa fünf Prozent gerechnet werden kann.

Eine wesentliche Ursache für den Anstieg der Zahl der PPP-Projekte sind die Erwartungen an PPP hinsichtlich Effizienzsteigerungen. In den Kommunen, die dies als Hauptargument für die Durchführung von PPPProjekten angeben, werden diese Erwartungen meist erfüllt. Es darf jedoch nicht übersehen werden, dass es sich hierbei nur um Projekte handelt, bei denen eine vorbereitende Wirtschaftlichkeitsprüfung bereits zu einem positiven Ergebnis geführt hat. Im Durchschnitt werden Effizienzgewinne von zehn Prozent erzielt - und dies unter Zugrundelegung einer realistischen Berechnungsmethode, die Zins- und Zinseszinseffekte zukünftiger Zahlungsströme berücksichtigt.

Die Bereiche, in denen PPP in den Kommunen heute bereits eine größere Rolle spielen - Schulen, Sport, Touristik, Freizeit, Stadthallen und Verwaltungsgebäude - sind auch diejenigen, denen in Zukunft besondere Bedeutung beigemessen wird. Hinzu kommen künftig die Bereiche Kultur, Kinderbetreuung, Stadtentwicklung, Umwelt, Versorgung und auch E-Government.

Trotz dieser Zahlen: In rund drei Viertel aller Kommunen gibt es noch keine PPP und auch keine PPP-Projektabsichten. Hierbei handelt es sich vor allem kleinere Gemeinden. Teilweise werden dafür gute Gründe genannt, teilweise fehlt auch der Bedarf. Oft sind es aber auch fehlende Erfahrung oder fehlende Mittel zur Anschubfinanzierung, die dazu führen, dass PPP nicht zustande kommen. In vielen Großstädten dagegen steht PPP inzwischen auf der Tagesordnung; mehr als jede zweite Großstadt setzt bereits einzelne Vorhaben in öffentlich-privater Partnerschaft um.

Wenn die Kommunen PPP-Projekte für sinnvoll erachten und durchführen - sieben von acht auf kommunaler Ebene beschlossene Projekte werden auch realisiert - dann erfüllen sie auch meist die in sie gesetzten Erwartungen. In Einzelfällen gibt es jedoch auch Projekte, die zu unbefriedigenden Ergebnissen führen.

Zusammenfassend lässt sich sagen: Auch wenn PPP in den Kommunen heute noch begrenzt Verbreitung finden, werden sie in Zukunft vermutlich noch häufiger zur Wahrnehmung von Aufgaben der öffentlichen Daseinsvorsorge umgesetzt. Aus den Erfahrungen guter wie schlechter Modelle wird dafür zu lernen sein.

Die Ergebnisse gehen aus einer aktuellen Bestandsaufnahme von PPP-Projekten in Bund, Ländern und Kommunen hervor, die im Mai 2005 erstellt wurde. Darin werden unter anderem Aussagen zur Verbreitung, zu Projekttypen, Investitionen, Hemmnissen und Erfolgseinschätzungen gemacht. Nicht berücksichtigt in den Zahlen sind so genannte institutionelle PPP, also etwa Unternehmen mit öffentlichen und privaten Gesellschaftern mit Daueraufgaben, wie z.B. Stadtwerke, sowie PPP-Projekte im Bereich Verund Entsorgung. Diese Formen von PPP wurden nicht erfasst.

Was ist eigentlich PPP?

PPP steht für Public Private Partnership, zu deutsch für eine öffentlich-private Partnerschaft. Immer gebräuchlicher wird auch die deutsche Abkürzung ÖPP. Der Begriff PPP wird in unterschiedlichen Bedeutungen verwendet. In einem sehr weiten Sinne ist mit PPP das gesamte Feld der Zusammenarbeit zwischen der öffentlichen Hand und privaten Unternehmen gemeint. PPP wird in diesem Sinne oft gleich gesetzt mit gemischtwirtschaftlichen Unternehmen, gleichgültig welchen Gegenstand solche gemischten Gesellschaften haben. Das engere, ursprüngliche Verständnis beschränkt den Begriff der PPP jedoch auf öffentlich-private Kooperationen zur gemeinsamen Durchführung konkreter Projekte. Die öffentliche Hand verspricht sich hiervon eine schnellere, günstigere und flexiblere Realisierung von öffentlichen Vorhaben. Solche projektbezogenen Kooperationen können, müssen aber nicht von gemeinsamen öffentlich-privaten Gesellschaften getragen werden. Die Rolle des Privaten bei der Durchführung eines solchen Projekts kann unterschiedlich sein: Anfangs wurden Private meist nur zur Finanzierung von öffentlichen Infrastrukturprojekten einbezogen, mittlerweile beteiligen sich Private darüber hinaus auch an der Planungsphase, übernehmen Bau oder Sanierung, Betrieb und Instandhaltung oder auch die gegebenenfalls am Ende der öffentlichen Nutzung eines Objekts erforderlichen Verwertung. Ein neuerer Ansatz versteht denn auch unter PPP nur solche Kooperationen, bei denen wenigstens drei dieser Lebenszyklusphasen eines Objekts vom Privaten übernommen werden. Die Kommune zahlt während der Nutzung des Objekts für die Leistung des Privaten meist ein im Voraus vereinbartes regelmäßiges Entgelt. Daneben kann die Leistung des Privaten auch ganz oder teilweise durch Entgelte oder Gebühren der Nutzer dieser Einrichtung finanziert werden.

Weitere Informationen: 

Dr. rer. pol. Busso Grabow
Telefon: 030/39001-248/-202
E-Mail: grabow@difu.de

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