In Städtebaupolitik und Städtebaurecht sind große Aufgaben anzugehen

Ein Beitrag von Arno Bunzel

Die großen Herausforderungen der Zeit – Klimaschutz und Klimaanpassung, soziale Gerechtigkeit und sozialer Zusammenhalt – müssen auch und gerade auf kommunaler Ebene bewältigt werden. Der Zeitdruck ist immens. Das Bundes-Klimaschutzgesetz 2021 formuliert das verbindliche Ziel, die Treibhausgasemissionen bis 2045 so weit zu senken, dass eine Netto-Treibhausgasneutralität erreicht wird. Bereits bis 2030 sollen die Emissionen um 65 Prozent gegenüber 1990 gesenkt werden. Das betrifft auch die Städte. Die sich aus den Erfordernissen von Klimaschutz und Klimaanpassung ergebenden Entwicklungs- und Transformationsaufgaben sind umfangreich: Dekarbonisierung, Suffizienz der Infrastruktur, Reduzierung des Ressourcenverbrauchs, Kreislaufwirtschaft, Schwammstadt, grüne und blaue Infrastruktur, dreifache Innenentwicklung. Und sie betreffen vor allem die Siedlungsbestände, denn die Städte und Gemeinden sind im Wesentlichen gebaut.

Weitere sich aus dem Strukturwandel in der Wirtschaft ergebende Aufgaben kommen hinzu. Es gilt, den vielerorts spürbaren Bedeutungsverlust der Innenstädte als Chance für deren „Neuerfindung“ zu nutzen. Der Umbau des Bestands ist die zentrale Aufgabe des nächsten Jahrzehnts und bedarf verbesserter Anreize, Unterstützungsangebote und einer effektiveren Instrumentierung.

Steigende Bodenpreise betreffen das Wohnen genauso wie Handwerk und Gewerbe, Schulen und öffentliches Grün

Genauso ist und bleibt die soziale Gerechtigkeit als Verfassungsauftrag und als Grundlage für den Zusammenhalt in unserer Gesellschaft eine große Herausforderung. Dies zeigt sich vor allem in den prosperierenden Städten an der Wohnungsfrage. Auch künftig müssen sich Verkäuferinnen, Busfahrerinnen, Krankenpfleger, Polizisten eine Wohnung auch in diesen Städten leisten können. Eine Verdrängung von Bürger*innen mit geringen oder mittleren Einkommen an die Peripherie mit immer länger werdenden Anfahrtswegen zur Arbeit ist weder sozial noch hinsichtlich der damit einhergehenden Umweltbeeinträchtigungen hinnehmbar.

Die massive und anhaltende Erhöhung der Bodenpreise wirkt sich nicht nur auf die Kosten für das Wohnen aus, sondern auch auf kleine Handwerks- und Gewerbebetriebe wie Schuster, Schneider, Bäcker, Friseure etc. Auch kleine Ladengeschäfte und Gastronomie sowie öffentliche Infrastrukturen wie Schulen, Kitas oder öffentliches Grün etc. geraten unter Preisdruck. Dies führt sukzessive zu stadtstrukturellen und sozialen Verwerfungen.

Unterstützung für die Städte

Die Ausgangsbedingungen in den Städten und Gemeinden unterscheiden sich allerdings eklatant.Die Entwicklung außerhalb solcher wachsenden Regionen steht unter anderen Vorzeichen. Nicht das Flächenangebot und die Preisentwicklung sind hier das Problem, sondern die fehlende Nachfrage und Dynamik. Die in den wachsenden Städten genutzten Hebel zur kooperativen Entwicklung greifen hier nicht oder nur eingeschränkt.

Bund und Länder müssen durch Anreize, Unterstützung und einen verbesserten Rechtsrahmen die Voraussetzungen schaffen, dass die bevorstehenden Herkulesaufgaben von den Städten bewältigt werden können. Entscheidend dabei ist auch, dass die Hürden bei Beachtung der verfassungsrechtlichen Schranken möglichst gering gehalten werden, um Kommunen mit geringerer Personalausstattung auch eine Option zur praktischen Anwendung zu eröffnen.

Innenentwicklung erleichtern

Der Schlüssel zur Bewältigung der Herausforderungen ist eine effektivere Innenentwicklung im Sinne von Klimaschutz und Klimaanpassung. Kooperative Lösungen und private Initiative müssen unterstützt werden und sind auch mit Blick auf die Akzeptanz und die Frage der Verhältnismäßigkeit vorrangig. Dies erfordert allerdings eine Flankierung durch ein effektives hoheitliches Instrumentarium. Wo Kooperation scheitert, muss am Ende auch hoheitliches Handeln möglich sein. Der Koalitionsvertrag der neuen Bundesregierung verspricht hier einiges.

Innenentwicklung braucht eine konzeptionelle Grundlage, wie das Erfassen und Bewerten der Ausgangslage, die Entwicklung von Zielen, Sichtung und Bewertung der Handlungsoptionen oder die Ableitung von Maßnahmen und Prioritäten. Eine solche Leitplanung für die Innenentwicklung ist für die künftigen Aufgaben der Stadtentwicklung von zentraler Bedeutung. Sie sollte deshalb entsprechend gesetzlich verankert und bei Einräumung einer Übergangsfrist und angemessener Unterstützungsangebote verpflichtend ausgestaltet werden.

Die Aufgabenstellung von städtebaulichen Sanierungsmaßnahmen muss die Erfordernisse des Klimaschutzes und der Klimaanpassung noch stärker in den Fokus nehmen. Dabei sind neben dem Gebäudebestand vor allem auch der Umbau der technischen Ver- und Entsorgungsinfrastruktur in den Blick zu nehmen, um die darin liegenden Potenziale für mehr Energie- und Ressourceneffizienz, aber auch zur Umsetzung von Maßnahmen der Klimaanpassung durch Bepflanzungen zu erschließen.

Als Hebel und Anreiz für kooperative Entwicklungen, insbesondere für die Mobilisierung von Baulücken, Brachflächen, Nachverdichtungsmöglichkeiten, muss die hoheitliche Flankierung verbessert werden. Ein Instrument ist die in der Fachöffentlichkeit breit unterstützte Einführung einer Innenentwicklungsmaßnahme, ein Vorschlag der im Koalitionsvertrag als zu prüfen benannt ist. Soweit mit der Anwendung städtebaurechtlicher Instrumente die Übernahme von Grundstücken verbunden sein kann, sind Finanzierungsoptionen zu schaffen bzw. weiterzuentwickeln. Auch andere rechtliche Stellschrauben wie z.B. das Vorkaufsrecht in sozialen Erhaltungsgebieten bedürfen dringlich einer Nachschärfung.

Steigende Bodenpreise als die zentrale Herausforderung für wachsende Städte

Für die wachsenden Stadtregionen stellt sich die ungebremste, auch auf lange Sicht und von zyklischen Schwankungen bereinigte überproportionale Entwicklung der Bodenpreise als zentrale Herausforderung dar. Zwingend erforderlich ist die Entwicklung preisdämpfender Mechanismen, um auch langfristig eine funktionsfähige Stadtstruktur unterschiedlich renditestarker Nutzungen zu erhalten bzw. zu ermöglichen und darüber hinaus das Investitionsgeschehen in den Städten zu beleben.

Auch private Investitionen können von niedrigeren Bodenpreisen profitieren. Ansatzpunkt hierfür ist die Einführung eines Genehmigungsvorbehalts für Baugrundstücke analog dem für landwirtschaftliche Grundstücke nach dem Grundstücksverkehrsgesetz geltenden Genehmigungsvorbehalt: In angespannten Wohnungsmärkten könnte der Verkauf von Grundstücken dann bei Überschreiten des Verkehrswerts untersagt werden. Auf diese Weise würde sich die Preisentwicklung verlangsamen und an die allgemeine Entwicklung der Verbraucherpreise annähern. Daneben oder alternativ könnte auch eine Loslösung vom tradierten Verkehrswertbegriff (§ 194 BauGB) sinnvoll sein. Der Verkehrswert spiegelt im derzeitigen Verständnis die Preisentwicklung eines spekulativ und durch die Bedingungen am Kapitalmarkt angeheizten Bodenmarkts. Wenn für Wohnimmobilien heute teils mehr als das Vierzigfache des Jahresertrags als Preis bezahlt wird, ist dies eine Wette auf höhere Mieten und macht am Ende zusätzliche Leistungen im Bereich Wohngeld/Kosten der Unterkunft erforderlich. Eine Umstellung auf eine vorrangig aus dem Ertrag abgeleitete Wertermittlung könnte diese Mechanismen brechen, die auf Dauer die öffentliche Hand überfordern.

Verstetigung von Instrumenten

Städte brauchen auch über die Perspektive der kommenden vier Jahre hinaus eine verlässliche Grundlage. Die neu geschaffenen befristeten Regelungen des Baulandmobilisierungsgesetzes müssen deshalb verstetigt werden! Andernfalls lohnt sich der Aufwand der Einarbeitung in teils komplizierte neue Instrumente wie den sektoralen Bebauungsplan nach § 9 Abs. 2d BauGB nicht. Die entsprechende Ankündigung im Koalitionsvertrag lässt hoffen. Dies gilt gleichermaßen für die Instrumente, die nur in angespannten Wohnungsmärkten zur Anwendung kommen dürfen.

Vorabveröffentlichung des im Dezember 2021 im Difu-Magazin Berichte 4/2021 erscheinenden Textes.