Nach der Krise ist vor der Krise: Raum für Reflexion schaffen!

Ein Beitrag von Holger Floeting

Die Corona-Pandemie wird nicht die letzte Krise sein, mit der Städte sich auseinandersetzen müssen, auch wenn es nicht immer um akute und so existenzielle Einschnitte in unseren Alltag geht. Und sie ist auch nicht die erste. Krisen werden in der modernen Gesellschaft nicht als weitgehend unbeeinflussbare Gefahr von außen oder Schicksal wahrgenommen, sondern als Situationen, in denen staatliches Risikomanagement gefragt ist. Krise ist zwar nicht gleich Krise: Die existenzielle, akute und globale Bedrohung dieser Krise ist für viele von uns in Deutschland – anders als in anderen Teilen der Welt – vermutlich bisher eine erstmalige Erfahrung. Diese Krise zeigt aber – wie krisenhafte Erscheinungen oft – Schwachstellen auf, deren Beseitigung uns günstigstenfalls besser durch die nächste Krise bringen kann. Solche Schwachstellen werden im Alltag städtischen Lebens kaum wahrgenommen oder immer mal wieder kritisiert. Sie erscheinen jedoch nicht als existenziell oder wurden schon lange als Missstand erkannt und an ihrer Abhilfe wurde aus zahlreichen, scheinbar übergeordneten Gründen nur unzureichend gearbeitet: kein Geld, keine Zeit, nicht zuständig, nicht mit bestehenden Regeln vereinbar, kann man nichts machen.

Zurzeit ist die Kommunalpraxis zusammen mit Bund, Ländern und der Zivilgesellschaft damit beschäftigt, mit der aktuellen Krisensituation umzugehen, kurzfristig Schadensminimierung zu betreiben und Pfade aus der derzeitigen Situation hin zu einer „neuen Normalität“ zu finden. Denn die „Normalität“ städtischen Lebens, wie wir sie noch vor Kurzem kannten, wird vermutlich auf längere Zeit nicht möglich sein. Und auch wenn sie wieder möglich sein wird, haben wir doch auch neue Wege kennengelernt, die wir weiter schätzen und auch künftig nutzen wollen (Homeoffice, Digitalkultur, elektronische Behördengänge, Videokonferenzen, Pendeln mit dem Fahrrad, ämterübergreifende Zusammenarbeit, zivilgesellschaftliches Engagement) oder von denen wir mehr fordern und fragen, warum Dinge in der Krise gingen, die zuvor nicht möglich waren und möglicherweise auch danach scheinbar wieder nicht gehen.

Resiliente Strukturen

Was können wir also für die Schaffung resilienter Strukturen aus der bewältigten oder zumindest gemanagten Krise lernen? Wie kann unser Gemeinwesen gegenüber gesellschaftlichen Risiken resilienter gemacht werden? Mit der Schaffung resilienter Strukturen können zwar weder Risiken und Bedrohungen beseitigt noch Schadensereignisse vollkommen ausgeschlossen werden. Resiliente Strukturen können aber eventuell dazu beitragen, Risiken und Bedrohungen zu minimieren, Schadensereignisse zu begrenzen und im besten Fall auch zu verhindern, vor allem aber Schadensfolgen abzumildern. Gemeint ist mit Resilienz hier die Schaffung widerstandsfähiger Strukturen in allen Phasen des Umgangs mit Risiken, Bedrohungen und Schadensereignissen. Zunächst geht es darum, auf Risiken, Bedrohungen und Schadensereignisse vorbereitet zu sein. Dabei zeigen sich bereits jetzt offensichtliche Lücken, z.B. bei der Verfügbarkeit von Schutzausrüstungen, der Stabilität von Wertschöpfungs- und Lieferketten oder der Effizienz von Beschaffungsprozessen. Auf Basis von Analysen können Präventionskonzepte für die unterschiedlichen Handlungsbereiche und Präventionsstrukturen entwickelt werden. Dabei geht es darum, Gefahren rechtzeitig zu erkennen und effektiv mit ihnen umzugehen. Resiliente Strukturen erlauben beim Eintreten von Schadensereignissen eine schnelle Reaktion. Abhängig von der Eintrittswahrscheinlichkeit bzw. -häufigkeit und dem zu erwartenden Schadensumfang sind resiliente Reaktionsstrukturen unterschiedlich gestaltet. Dies gilt auch für die Wiederherstellung der Strukturen nach Schadensereignissen. Wichtige Prinzipien der Resilienz sind dabei Dezentralität, Redundanz, Selbstorganisationsfähigkeit und Robustheit. Dabei sollte es nicht darum gehen, die eigene urbane Agenda – wie wir uns die Stadt schon immer gern vorgestellt haben – über den Transmissionsriemen der krisenbedingten Transformation städtischen Lebens voranzutreiben, sondern das Ziel einer stärker krisenresilienten Kommune in den Mittelpunkt zu stellen.

Der Umgang mit vulnerablen Gruppen

Wie gehen wir mit schutzbedürftigen Gruppen in der Krise um? Schon jetzt zeigt sich, dass sich die vulnerablen Gruppen und deren Belange im Laufe der Krise wandeln. Vulnerable Gruppen sind solche, die den Risiken besonders ausgesetzt sind. Aber die Antwort auf die Frage, wer dazu gehört, verändert sich im Laufe der Krise: Gruppen, die zu Beginn einer Krise nicht als vulnerabel wahrgenommen wurden, können durch den Verlauf der Krise (z.B. des Infektionsgeschehens), aber auch durch die politische und administrative Reaktion darauf (z.B. Einschränkungen des öffentlichen Lebens, der sozialen Infrastruktur oder der Geschäftstätigkeit) vulnerabel werden. Wenn diese vulnerablen Gruppen nicht rechtzeitig identifiziert und keine Maßnahmen zu deren Unterstützung entwickelt werden, werden die indirekten Folgen der Krise z.B. in Bezug auf die gesundheitliche Regelversorgung, Bildungschancen und -verläufe, volkswirtschaftliche und betriebswirtschaftliche Schäden, mindestens genauso gravierend sein wie die direkten Schäden durch das Infektionsgeschehen. Damit stellen sich auch Fragen der Verteilungsgerechtigkeit von Hilfen und Unterstützungsmaßnahmen.

Ausgestaltung der Risiko- und Krisenkommunikation

Wie muss Risiko- und Krisenkommunikation bei kaum einschätzbaren oder sich sehr dynamisch verändernden Risikosituationen und eng begrenzten Schutzmöglichkeiten aussehen? In einer offenen Gesellschaft können Maßnahmen zur Eindämmung der Krise nicht einfach verordnet werden, sondern müssen erklärt, diskutiert und begründet werden. Die Zusammenhänge sind oft kompliziert. Das Wissen – selbst der Expert*innen – ist oft unsicher und schnell veränderlich. Dennoch ist Transparenz – auch über widersprüchliche Erkenntnisse und Informationen –  ein wesentliches Kriterium für erfolgreiche Risiko- und Krisenkommunikation. Wir lernen in der aktuellen Krise gerade, wie komplexe (wissenschaftliche) Erkenntnisse und Empfehlungen kommuniziert werden müssen, um in Alltagshandeln umgesetzt werden zu können und wo die Grenzen dabei liegen. Welche Kommunikationsmaßnahmen, welche Signale für Einschränkungen und Lockerungen des städtischen Lebens letztendlich für unterschiedliche Bereiche des Krisenmanagements (Eindämmung des Infektionsgeschehens, Dämpfung der sozialen und wirtschaftlichen Folgen usw.) erfolgreich sein werden, lässt sich erst ex post wirklich beurteilen.

Organisation funktionierender Zusammenarbeit

Wie muss Zusammenarbeit organisiert sein? Es muss darum gehen, kritisch zu reflektieren, wie die Mehrebenenkooperation von Bund, Ländern und Gemeinden bei der Krisenbewältigung funktioniert hat, wo Schwachstellen insbesondere bei der Eilbedürftigkeit von Entscheidungen und bei der Abstimmung von Regelungen lagen, aber auch worin die Stärken föderaler Prinzipien und örtlichen Handelns lagen. Dies ist nicht zuletzt notwendig, um nicht dem schnellen Ruf nach einheitlichen Lösungen und zentraler Steuerung argumentationslos zu folgen.

Reflexionsräume schaffen

Resiliente Strukturen, der Umgang mit vulnerablen Gruppen, die Ausgestaltung der Risiko- und Krisenkommunikation und die Organisation funktionierender Zusammenarbeit sind nur vier ausgewählte Themenbereiche, die nachdenkenswert sind, nachdem Wissenschaftler*innen und Praktiker*innen aus dem Modus des akuten Krisenmanagements herausgekommen sind.

Der Diskurs der Wissenschaft über den Umgang mit Krisen geht in der akuten Handlungsnot der aktuellen Krise zwar weiter, aber auch dabei ist notwendigerweise oft – zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung – eine Konzentration auf aktuelle Lösungen festzustellen. Es muss aber darüber hinaus darum gehen, ex post Dynamiken der Krise und der Krisenbewältigung wissenschaftlich zu reflektieren und die Praxiserfahrungen, die in der Krise und im aktuellen Handeln gemacht werden, zu bewahren, zu hinterfragen und weiter zu entwickeln. Nicht – wie im ungünstigsten Fall – nach einer Übung die Aktivitäten ruhen zu lassen und erst im Ernstfall wieder aktiv zu werden. Auch wenn das kommunale Handeln in ein umfassenderes staatliches Risikomanagement eingebunden ist, fehlt den Akteur*innen in den Kommunen – ebenso wie den staatlichen Akteur*innen - in der Phase des akuten Krisenmanagements mehr denn je die Zeit für diese umfassende Reflexion, weil schnelles Handeln und die Anpassung an die aktuelle Lage gefragt sind. Doch danach sollten wir die Möglichkeiten für diese Reflexion schaffen. Dazu brauchen wir Reflexionsräume für kommunale Akteur*innen, also Zeit und Gelegenheit für die kritische Auseinandersetzung mit den Strukturen, Prozessen und Maßnahmen der Krisenbewältigung, für den Austausch zwischen den Praktiker*innen und zwischen Praxis und Wissenschaft und für die Vermittlung guter in der Praxis erprobter Lösungen. Denn nach der Krise ist vor der Krise.

Der Beitrag ist in leicht gekürzter Form abgedruckt in: Stadt und Krise: Gedanken zur Zukunft. Difu-Berichte Sonderheft, Juni 2020.