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Difu-Berichte 4/2000 - Standpunkt: Thema Entfernungspauschale

Standpunkt: Entfernungspauschale

Professor Dr. Heinrich Mäding, Leiter des Deutschen Instituts für UrbanistikZum Jahresende sorgte das Thema "Entfernungspauschale" für Schlagzeilen, es wurde auch im wichtigsten Gremium des Instituts, dem Institutsausschuss, lebhaft diskutiert. Dies mündete in die Anregung, der Institutsleiter des Difu könne zum Beispiel in den "Difu-Berichten" zu Themen, die weitreichende Bedeutung für die Entwicklung der Städte haben, eine kommunalwissenschaftlich begründete Stellungnahme abgeben, beispielsweise auf der Grundlage von Difu-Untersuchungen. Als ein neues Element in den "Berichten" werden daher künftig Standpunkte zu aktuellen Themen zur Diskussion gestellt.

Eine "Fahrkosten-Pauschale für Arbeitnehmer fördert unmittelbar die Bereitschaft zum Autofahren; denn sie ermöglicht in der Regel einen weit höheren Abzug von der Einkommensteuer ... als bei Nutzung öffentlicher Verkehrsmittel. Es wird daher schon lange gefordert, an Stelle der bisherigen Kilometerpauschale eine allgemeine Entfernungspauschale unabhängig von der Wahl des Verkehrsmittels steuermindernd anzuerkennen. Wir halten diesen Reformvorschlag nicht für hinreichend, da er die grundsätzliche Fehlsteuerung, größere Distanzen zu fördern, nicht beseitigt." Diese Formulierung findet sich in der bereits 1995 erschienenen Difu- Studie von Apel, Henckel u.a., "Flächen sparen, Verkehr reduzieren. Möglichkeiten zur Steuerung der Siedlungs- und Verkehrsentwicklung". Beide im Titel genannten zentralen Ziele legten die Autoren als stadtökologischen Konsens und Startpunkt ihren zwei Fragestellungen zugrunde: Wie können die vorhandenen Instrumente - vom Planungsrecht bis zur Verkehrsfinanzierung - zu diesen Zielen beitragen? Wie lassen sich die Ziele besser erreichen?

Als Antwort auf die zweite Frage wurden drei maßgebliche Handlungsfelder identifiziert: Reform der Verkehrsbesteuerung und Reform der Bodenbesteuerung als staatlich verantwortete, Verbesserung der intraregionalen Kooperation als kommunal verantwortete Erfolgsbedingungen. Dieses "Credo" liegt seither vielen Äußerungen aus dem Difu zugrunde.

Bei der Beantwortung der ersten Frage wurde auch die "Kilometerpauschale" kritisch geprüft und als reformbedürftig eingestuft. Statt dieser favorisierten die Autoren eine Erhöhung der Werbungskostenpauschale für alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer.

Misst man die beschlossene gestaffelte "Entfernungspauschale" an der "Difu-Position" und den damit verbundenen Zielen "Flächen sparen, Verkehr reduzieren", so ergibt sich ein gespaltenes Ergebnis:

  • Eine wichtige Verbesserung stellt der Übergang zur Gleichbehandlung aller Verkehrsmittel dar. Diese beendet die indirekte Subventionierung der Pkw-Nutzung beim Arbeitspendeln. Mitte der 90er Jahre war aus einer Studie des ifo-Instituts, München, hervorgegangen, dass man mit einem sparsamen Wagen steuerlich mehr Kosten geltend machen kann als anfallen. Dieses Missverhältnis zwischen tatsächlichen Kosten und Kilometerpauschale wird deutlich, wenn man als Kosten nur die entfernungsabhängigen variablen Kosten (Benzin, Öl, Verschleiß) betrachtet. Ein solcher Rechenansatz ist angemessen, weil fast alle Arbeitnehmerhaushalte - auch die der ÖPNV-Nutzer - über ein Auto verfügen und der Freizeitverkehr beim motorisierten Individualverkehr den 50-Prozent-Anteil überschreitet.
  • Die indirekte Subventionierung der Autonutzung hat einen stadtpolitisch ungünstigen Einfluss auf den Modal Split zugunsten des motorisierten Individualverkehrs. Daher ist es zu begrüßen, dass die ursprünglichen Pläne, Bahn- und ÖPNV-Nutzer schlechter zu stellen, nicht realisiert wurden.
  • Kritikwürdig ist aber die gewählte Höhe der Entfernungspauschale. Die indirekte steuerliche Förderung der Mobilität zwischen Arbeitsort und Wohnort sollte tendenziell reduziert und nicht erhöht werden. Hinter dieser Position steht ein ganzes Bündel normativer Positionen und empirischer Befunde oder Annahmen, die hier nur unvollständig skizziert werden können:
    • Die indirekte steuerliche Förderung der Mobilität zwischen Arbeitsort und Wohnort trägt zur Suburbanisierung bei (Ortwin Runde: "Zersiedelungsprämie"). Bei Wohnstandortentscheidungen (ob im Bestand oder Neubau) führt die höhere Förderung unter gleichen Umständen zur dispersen Siedlungsstruktur, sprich Zersiedelung, nicht bei jedem Einzelnen, aber insgesamt.
    • Die Staffelung der Pauschale stellt Fernpendler pro Kilometer besser als Nahpendler, obwohl sich die fixen Kosten der Fernpendler auf mehr Kilometer verteilen, also deren gefahrener Kilometer objektiv billiger ist.
    • Suburbanisierung eher zu bremsen als zu fördern, ist eine staatliche und kommunale Aufgabe, da sie aus gesamtgesellschaftlicher Perspektive per saldo sehr unerwünschte ökologische, volkswirtschaftliche, fiskalische und soziale Effekte hat. Die individuellen Nutzen bei einer "Flucht ins Grüne" sind demgegenüber weniger gewichtig.
  • Gegen eine solche Position steht die These: Erfolgreiche Versuche, die "Zwischenstadt" (Th. Sieverts), also suburbanisierte Räume, ästhetisch und urban zu gestalten, seien wichtiger als aussichtslose Versuche, Suburbanisierung zu verhindern. Dem ist zu entgegnen: Stadträumliche Aufwertung der Zwischenstadt verträgt sich durchaus mit einer flächenschonenden "Bremspolitik", die man nicht mit illusionären Verhinderungswünschen in einen Topf werfen darf.

Gegen Maßnahmen zur Begrenzung der Suburbanisierung sollte auch nicht mit dem Argument vorgegangen werden, dies sei "politischer Selbstmord". Politik für mehr Nachhaltigkeit ist kein Spaziergang, sondern nur mit einer qualifizierten Dialog- und Aufklärungsstrategie umsetzbar.

Mit der Einführung der Ökosteuer hatte die Bundesregierung selbst ein Signal gesetzt, dass sie eine langfristige transparente Verteuerung des Energieverbrauchs wegen der damit induzierbaren Verhaltensänderungen aus umwelt-, vor allem klimapolitischen Gründen verfolgt. Die Erhöhung der Pauschale ist ein Schritt in die entgegengesetzte Richtung. Während die erste Entscheidung internationale Selbstverpflichtungen umsetzt (die Koppelung der Steuererträge an die Entlastung der Rentenversicherung ist nationales Beiwerk und kann hier undiskutiert bleiben), ist die zweite ein Schritt zurück.

Wie wird sie in der Regel begründet? Mit den zurzeit gestiegenen Benzinpreisen! Steuersystematisch ist dies nicht unplausibel: Wenn die pauschalierte Abzugsfähigkeit der Fahrkosten "richtig" ist, dann müsste eine signifikante Erhöhung der Kosten zu einer Anpassung der Pauschale nach oben führen, um dasselbe Maß an "richtiger" Behandlung der Steuerpflichtigen zu sichern. So wurde auch die inzwischen wieder verworfene Befristung der Anhebung begründet. Aber dieses Detailargument verweist letztlich auf steuersystematische Grundfragen, vor denen die gesamte Pauschale "schlecht aussieht".

  • Der eine wohnt teuer in der Stadt und zahlt weniger für den Transport, der andere billiger "auf dem Land" und zahlt mehr. Muss der Staat wirklich in dieses individuelle Kalkül zugunsten der Transportintensiven intervenieren?
  • Der eine pendelt zehn Kilometer und hat nichts von der Maßnahme, da er unterhalb des Schwellenwerts für die Arbeitnehmerpauschale bleibt, der andere pendelt 20 Kilometer und kann daher zusätzliche Werbungskosten absetzen.
  • Schließlich gibt es den politisch wirksamen, sachlich nicht ganz gerechtfertigten Hinweis auf die "soziale Schieflage", da Personen mit höheren Grenzsteuersätzen - wie stets - von der Entlastung mehr profitieren.
  • Wenn das OPEC-Kartell (gegen Kartelle haben wir eigentlich etwas!) den Ölpreis durch Drosselung der Förderung nach oben drückt, muss dann wirklich unser Staat jedes Mal seine generellen Gesetze ändern? Wäre es nicht sinnvoller, die Gesetze "OPEC-immun" zu gestalten oder OPEC-immun fortgelten zu lassen? Dies schließt ja begrenzte Hilfen für Bezieher von Niedrigeinkommen (z.B. Zuwendungen zu Heizkosten) als ausreichende sozialpolitische "Abfederung" nicht aus. Aber ein Staat, der bei jedem Marktergebnis, das einige schmerzt, kompensatorisch in die Bresche springt, wird sich leicht übernehmen und auch nicht an Achtung gewinnen. Bei den zwischenzeitlich wieder gefallenen Benzinpreisen wirkt diese nun beschlossene Anhebung der Pauschale wenig überzeugend.

Mein Fazit: Weder aus stadt- noch aus staatspolitischen Gründen erweist sich die Anhebung der Entfernungspauschale als richtig, von den haushaltspolitischen Implikationen für Bund, Länder und Gemeinden ganz abgesehen. Lieber sollte man den Bürgerinnen und Bürgern signalisieren, dass die Pauschale langfristig gesenkt, vielleicht sogar abgeschafft wird. So werden transport-intensive Wohnstandortentscheidungen teurer, und die Abhängigkeit von der unberechenbaren OPEC-Preispolitik nimmt ab. Wenngleich - wegen Mineralöl- und Ökosteuer - der Benzinpreis in hohem Maße ein politischer Preis ist, wird der Marktmechanismus trotz Preissteigerung funktionieren und das umweltpolitische Sparziel der Regierung beflügeln. Wenn sie dies nicht nutzt, wird die Anhebung als Trostpflaster missverstanden und damit auch die Ökosteuer ein Stück weit unglaubwürdig.

     

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