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Difu-Berichte 2/2001 - Standpunkt: Städterankings

And the winner is ...

 Prof. Heinrich Mäding

Städtevergleiche - Rankings - sind zurzeit in Mode. Auflagenstarke (Wirtschafts-) Magazine beauftragen kommerzielle Büros mit der Durchführung und konkurrieren mit den Ergebnissen um die Aufmerksamkeit der Leser. Was ist davon aus Sicht der Städte zu halten? Dieser Frage geht Difu-Institutsleiter Prof. Dr. Heinrich Mäding im "Standpunkt" der aktuellen Berichte-Ausgabe nach.

Zunächst stellt sich die Frage nach den Zielgruppen, auf die sich diese Städteranking-Flut richtet:

Die Wirtschaft steht, unter anderem durch Liberalisierung und Globalisierung, in einem intensivierten Wettbewerb. Unternehmen müssen permanent ihre Chancen sondieren. Vor allem für solche mit mehreren Standorten, z.B. Handelsketten, stellt sich dabei auch die Frage: Wo sind Kapazitäten aufzubauen, wo einzuschränken? Informationen über spezifische Rahmendaten eines Standorts sind hier essenziell. Die Relevanz dieser Überlegungen für lokale Arbeitsmärkte und Steuerquellen zwingt Städte und ganze Regionen in einen Wettbewerb der Entwicklung hoher Standortqualitäten. Sie müssen Schwächen ausbügeln, Stärken verstärken.

Bürger wählen den Wohnstandort nach ihren speziellen Erwartungen an Lebensqualität. Und auch wenn gerade keine solche Entscheidung anliegt, interessiert es sie, wo ihre Stadt, mit der sie sich identifizieren wollen, im interregionalen Vergleich steht. Rankings sind ein Informationsangebot vom Typ der vertrauten Fußballtabellen. Verantwortliche Stadtpolitiker, die im politischen Wettbewerb stehen, müssen auf gute Platzierung bedacht sein.

Es sind also letztlich die Wahlmöglichkeiten von Unternehmen und Bürgern in einer freiheitlichen Wirtschafts- und Gesellschaftsordnung, die die Aufmerksamkeit der Stadtpolitik für Rankings erzwingen. Ob man nun oben oder unten im Ranking platziert ist -- in jedem Fall sollte man versuchen, sich von der Überschätzung der quantifizierten Informationen freizumachen und sich ein eigenes Urteil über deren Aussagekraft zu bilden (auch wenn dies nicht immer einfach ist). Dazu ein paar systematische Anregungen:

  • Gegenstand. Es macht aus der Perspektive der Verantwortlichkeit einen großen Unterschied, ob die Stadtverwaltung selbst Gegenstand der Bewertung ist oder die Stadt als Wirtschafts- und Lebensraum. Das Ranking "unternehmerfreundlichste Stadt" ("Impulse", September 2000) sagt etwas anderes aus als eine Suche nach "Boomtowns" mit "Wirtschaftsprognosen bis 2007" ("Capital" 7/2001).
  • Datentyp: Alle Rankings basieren auf Daten. Deren Spektrum reicht von "harten", "objektiven" Daten (wie ProKopfEinkommen, Arbeitslosenquote), die aus amtlichen statistischen Quellen ermittelt werden können, bis zu "weichen", "subjektiven" Daten, wenn etwa ein Unternehmer nach seiner Meinung über die "Flexibilität" seiner Stadtverwaltung gefragt wird ("Geben Sie Schulnoten zwischen 1 und 5!"). Solche Urteile setzen im Übrigen keine Urteilsbegründungen voraus und verraten oft mehr über (unrealistische) Anspruchsniveaus der Befragten als über die Qualität der Verwaltung.
  • Methodische Standards: Vor allem bei Befragungen beeinflusst deren Anlage die Qualität der Ergebnisse. Oft sind schon die Stichprobengrößen statistisch unzureichend. Dies gilt für "harte" Daten (Messpunkte der Lärmbelastung) wie für "weiche" Daten.
  • Aussagekraft von Skalen: Es ist auffällig, wie nahe die Städte oft in ihren quantitativen Werten beieinander liegen. Wenn von 25 untersuchten Städten die "erste" die Note 2,3 und die "letzte" 2,8 erreicht, kann man natürlich trotzdem eine saubere Rangreihe bilden, nur sagt sie uns unter Beachtung der Messfehler und Streuungen eher wenig.
  • Aggregation: Wenige Rankings basieren auf einer einzigen Variable. Selbst wenn es "nur" um "die teuerste Stadt der Welt" geht, muss ein Warenkorb gebildet werden mit Whisky, Lippenstift und Tennisclubbeiträgen. Dafür gibt es Usancen. Wie aber ist es mit der Messung der "Lebensqualität"? Zur Erreichung der bei Rankings erforderlichen Eindimensionalität müssen Durchschnittslöhne, Grünflächen und Kulturangebot gewichtet werden. Jede Umgewichtung führt dann zu einer neuen Rangreihe. Die Plausibilität ist aber immer dieselbe.
  • Zeitbezug: Rankings bieten meist Zeitpunktinformationen statt Auskunft über Entwicklungen, die viel eher auch prognostisch belastbar wären. Falls ein Unternehmen tatsächlich Standortentscheidungen von dergleichen abhängig machen wollte, sollte es da nicht eher auf Zukunfts als auf Gegenwartsdaten bauen?
  • Kausalität: Damit sind wir Schritt für Schritt von den Datenproblemen zu den Interpretationsproblemen gekommen. Sind die Sterbefälle pro 1000 Einwohner hoch wegen der schlechten Luft oder wegen der guten Luft, die auch Investitionen in viele Altenheime angelockt hat? Das Ranking selbst legt implizit meist eine Interpretation nahe, ohne auf die UrsacheWirkungsKetten explizit einzugehen. Diese aber sind besonders wichtig, wenn Stadtspitzen aus den Ergebnissen Schlussfolgerungen für die Qualität des Verwaltungshandelns und schließlich Schlussfolgerungen für eigene Maßnahmen ableiten wollen. Hier bieten Rankings lediglich erste Anhaltspunkte für eigene Recherchen.

Rankings fordern die Aufmerksamkeit der Stadtverwaltung und ihrer Spitze, weil sie da sind. Sie induzieren kritische Anfragen der Presse, des Bürgers oder des politischen Gegners. Die oben aufgeführten Punkte sind Elemente eines Prüfrasters, mit dessen Hilfe die Aussagekraft von Rankings einschätzbar ist. Um dieses Raster anwenden zu können, müssen aber mindestens Datenquellen und Aggregationsregeln transparent sein. Schon daran hapert es in den erwähnten Magazinen häufig.

Die Aussagekraft vorliegender Rankings ist uneinheitlich: von solide bis dubios. Sie ist sicher besser für die Wirtschaftskraft einer Region als für die Lebensqualität oder gar für die Unternehmensfreundlichkeit der Verwaltung, besser zur Einschätzung der Vergangenheit als der Zukunft, besser verwertbar für die Unternehmen und Bürger zur Beeinflussung ihres Handelns als für die Verwaltung selbst. Diese kann aus Rankings nur wenig lernen.

Zwar dringt im Zuge der Verwaltungsmodernisierung der Gedanke des "Benchmarking", des professionellen Vergleichs mit den Besten, zunehmend auch in die öffentliche Verwaltung ein. Aber von der Wahrnehmung eines Rangplatzes bis zur Entwicklung einer Strategie ist es ein weiter Weg. Das Lernen von Vorreitern ist mit Hilfe von Rankings kaum möglich.

 Eva Hernández

Da hilft im Übrigen die Beteiligung an qualifizierten Wettbewerben, wie sie zunehmend von staatlichen Behörden, von Stiftungen, ja Unternehmen durchgeführt werden, weit mehr. "TATOrte", "Kinder und familienfreundliche Gemeinde", "Stadt 2030" sind Beispiele, bei denen das Difu sein Knowhow in die Entwicklung und Auswertung von Wettbewerben eingebracht hat. Sie führten zu vielen Siegern, weil man in verschiedene Richtungen exzellent sein kann. Und ihre größte Stärke entfalten Wettbewerbe, wenn sie zu einem kontinuierlichen Informationsaustausch in dauerhaften Netzwerken führen. Diese Mischung aus Konkurrenz und Kooperation hilft allen zur Verbesserung ihrer Lage - ein Ergebnis, das der Welt der Rankings mit ihrer Nullsummen-Mentalität fremd ist.