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Difu-Berichte 2/2004 - Standpunkt: Nachhaltiger Umgang mit der Fläche - eine große Chance für die Städte

Thomas Preuß ist Wissenschaftler beim Deutschen Institut für Urbanistik

Fläche ist ein knappes Gut, um das unterschiedliche Nutzungen konkurrieren: Wohnen, Industrie und Gewerbe, Verkehrswege und Infrastruktureinrichtungen, Freizeit und Unterhaltung. Die Inanspruchnahme von Flächen vollzieht sich in einem komplizierten Wirkungsgefüge von (in)formellen Planungen, Bodenmärkten, kommunalem Standortwettbewerb, Gemeindefinanzierung, Demographie und regional variierenden Entwicklungsdynamiken.

Um die hohe Flächeninanspruchnahme von über 100 Hektar pro Tag zu bremsen, hat die Bundesregierung in ihrer 2002 beschlossenen nationalen Nachhaltigkeitsstrategie flächenpolitische Ziele gesetzt:

  • Reduzierung der Flächeninanspruchnahme bis zum Jahr 2020 auf 30 Hektar pro Tag sowie
  • Realisierung eines Verhältnisses von Innen- zu Außenentwicklung von 3 zu 1.

Die nationale Nachhaltigkeitsstrategie ist eine große Chance, da sie auf die vielfältigen Probleme der Kommunen reagiert: wachsende Wohnflächenansprüche und demographischer Wandel, steigender Flächenbedarf von Handels- und Dienstleistungsbetrieben, gestiegene Mobilitätsbedürfnisse und Freizeitansprüche, wachsende Verkehrsströme zwischen Kernstadt und Umland, rascher Nutzungswandel, disperse Siedlungsentwicklung und Suburbanisierung, Einwohnerverluste und Segregation in den Kernstädten, zurückgehende Steuereinnahmen in den Kernstädten u.a.m.

Zur Erreichung der Flächensparziele ist ein Ressort übergreifendes Handlungsprogramm für die Verminderung der Flächeninanspruchnahme mit einem zeitlich abgestuften Vorgehen erforderlich.

Im Folgenden sollen einige Denkanstöße für die Debatte um das Flächensparen gegeben werden.

Flächenbewusstsein entwickeln und kommunizieren
Vielfach treffen die ambitionierten Ziele der Bundesregierung bei den Akteuren aus Kommunen, Verbänden, aus der Immobilienwirtschaft, in Industrie, Gewerbe und Handel auf Zurückhaltung oder Ablehnung. Befürchtet werden Eingriffe in die kommunale Selbstverwaltung, in die wirtschaftliche Entwicklung und in die Verwirklichung individueller Wohnwünsche.

Das Argument, neue Flächenausweisungen für neue Einwohner und neue Unternehmen brächten stets finanzielle Vorteile, scheint ungebrochen, solange die bei unterschiedlichen Kostenträgern entstehenden Folgekosten für Erschließung und Infrastruktur bei Neubauvorhaben nicht internalisiert werden.

In den Kernstädten lassen sich viele Brachflächen nicht mobilisieren, zu groß ist oft die Konkurrenz auf der grünen Wiese. Auch bei einer abnehmenden Zahl von Einwohnern und Unternehmen müssen Städte weiterhin kommunale Infrastrukturen vorhalten und finanzieren.

Interkommunale oder regionale Kooperationen bei Flächenausweisungen werden häufig erst eingegangen, wenn das Ende der Flächenvorräte in Sicht ist. So entsteht eine scheinbare Konfliktlinie zwischen Kernstädten sowie Umland- oder ländlichen Gemeinden, zwischen Verlierern und Gewinnern der momentanen Flächenpolitik. Dabei gleichen sich die jeweiligen Vor- und Nachteile der hohen Flächeninanspruchnahme für alle offenbar aus.

Bislang scheinen die Nachhaltigkeitsstrategie und ihre Ziele eher in Fachkreisen ein Thema zu sein, nicht jedoch bei der Vielzahl derjenigen Akteure, die vor Ort mit dem Flächengeschehen zu tun haben.

Der Dialog zum Thema Fläche sollte daher auf allen Ebenen mit Bürgerinnen und Bürgern, Forschungseinrichtungen, Wirtschaft, Gemeinden, Verbänden u.a.m. geführt werden. Hier kann auf den Erfahrungen des Rates für nachhaltige Entwicklung, des Boden-Bündnisses europäischer Städte, Kreise und Gemeinden und des Bündnisses für Flächensparen in Bayern aufgebaut werden.

Ebenso sollte die Informationsbasis hinsichtlich der tatsächlichen Flächennutzung und der Flächenpotenziale sowie zukünftiger Entwicklungstrends in den Kommunen verbessert werden, um kritikfeste Ziele für eine Minderung der Flächeninanspruchnahme formulieren zu können.

Rahmenbedingungen verändern: neuer Policy-Mix
Der Vorrang der Innenentwicklung vor der Neuausweisung von Bauflächen ist bei Planerinnen und Planern weitgehend akzeptiert. Zum Teil sind in den Städten erhebliche Bemühungen zur Mobilisierung von Baurechten, zur Nachverdichtung und zur Reaktivierung von Brachflächen zu erkennen. Diese Bemühungen haben angesichts der überlagernden Rahmenbedingungen allerdings nicht ausgereicht, die Flächeninanspruchnahme nachhaltig zu reduzieren.

Die für das Flächensparen kontraproduktiven Rahmenbedingungen, insbesondere der kommunale Finanzausgleich, die Grundsteuer, die Eigenheimförderung und Förderprogramme im Bereich Städtebau und Wirtschaft, sowie verschiedene Subventionen sind bekannt. In verschiedenen Modellvorhaben wurden einzelne instrumentelle Ansätze für ein Gegensteuern bereits erprobt, zahlreiche Reformvorschläge liegen auf dem Tisch. Für die Umsetzung der flächenpolitischen Ziele bedarf es daher eines geeigneten Policy- Mix. Rechtliche, planerische und fiskalische Instrumente sollen kombiniert werden, um Anreize zur Begrenzung des Flächenverbrauchs zu schaffen. Nur mit einem akzentuierten Instrumentenwechsel wird es möglich sein, eine quantitative und qualitative Steuerung der Flächeninanspruchnahme zu erreichen.

Innenentwicklung stärken - Nutzungskreislauf erreichen
Als Leitbild wird die Innenentwicklung bereits in vielen Städten angestrebt, neu dagegen ist der auf Bundesebene verfolgte umfassende Strategieansatz.

Die Menge der neu beanspruchten Fläche soll reduziert und gleichzeitig die Qualität und Effizienz der Flächennutzung gesteigert werden: durch eine Konzentration sowohl auf die Revitalisierung von Brachflächen als auch auf die Ausschöpfung von Ausbau-, Umnutzungs- und Wiedernutzungspotenzialen, durch Mobilisierung von Baulücken, durch Nachverdichtung und nachträgliche Nutzungsmischung sowie durch multifunktionale und intensive Flächennutzung.

Dabei sind zahlreiche Fragen zu klären:

  • Wie lassen sich Potenziale der Innenentwicklung ausschöpfen, ohne ökologische Standortqualitäten wesentlich zu mindern?
  • Wie können bereits vorgenutzte Flächen mittels neuer Nutzung in den Flächenkreislauf integriert werden?  
  • Wie lassen sich die Vorzüge der Kernstädte als Zentren von Kultur, Bildung und Handel mit den Qualitäten als Wohnstandort verknüpfen?  
  • Wie werden Ansiedlungsnachfragen durch eine ökologisch, ökonomisch und sozial sinnvolle Standortzuweisung stadtregional gesteuert?  
  • Wie können qualitativ vertretbare Dichten und Mischungen in der Flächennutzung erreicht werden?

Flächennutzung sollte also künftig nach dem Kreislaufgedanken in einem System von Planung, Nutzung, Nutzungsaufgabe, Brachliegen und Wiedereinbringung von Flächen erfolgen.

Impulse des Stadtumbaus nutzen
Der in vielen ostdeutschen Städten und in Teilen der alten Bundesländer zu verzeichnende Bevölkerungsrückgang bietet im Kontext des Flächensparziels erhebliche Chancen.

Der erforderliche Stadtumbau kann mit der Entdichtung komplexer Wohnungsbauvorhaben zur Aufwertung der Wohnstandorte beitragen, wobei künftig verstärkt kleinteilige Wohnbrachen im Altbaubestand berücksichtigt werden sollten. Die hierauf ausgerichteten Förderprogramme sind unverzichtbar und müssen fortgeschrieben werden. Gefragt sind z.B. Programme, die auch Industrie- und Militärbrachen für neue Nutzungen vorbereiten. Hierbei ist auch an Zwischennutzungen zu denken. Brachflächen, die sich für eine wirtschaftliche Nutzung dauerhaft nicht mehr eignen, sollten als Freiraum für Mensch und Natur zurückgewonnen werden.

Neubau auf Brachflächen, Umbau und Abriss vorhandener Gebäude sowie Erneuerungsmaßnahmen an vorhandenen Infrastrukturanlagen eröffnen die Möglichkeit eines erheblichen Investitionszuflusses. Zudem können Förderprogramme zur Stadterneuerung, Modernisierung und energetischen Sanierung des privaten und öffentlichen Gebäudebestands fortgeschrieben und aufgestockt werden und so spürbare Impulse für Baugewerbe und Handwerk geben.

Weitere Informationen:
Dipl.-Ing. agr. Thoms Preuß
Telefon: 030/39001-265
E-Mail: preuss@difu.de