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Difu-Berichte 4/2004 - Standpunkt: Die Grundsteuerreform ist jetzt machbar

Michael Lehmbrock

Grundsteuer ist eine “gute” kommunale Steuer: akzeptiert, wenig konjunkturanfällig, ortsgebunden. Etwa ein Drittel des kommunalen Steueraufkommens stammt aus der Grundsteuer, im internationalen Vergleich ein eher niedriger Wert. Die Grundsteuer könnte einen wesentlichen Beitrag zur Lösung der kommunalen Finanzkrise leisten. Allerdings: Ihre Bemessungsgrundlage, der Einheitswert, ist strittig. Seit den Beschlüssen des Bundesverfassungsgerichts im Jahre 1995 zur Erbschafts- und Vermögensteuer bestehen Zweifel an der Verfassungskonformität. Verschiedene Vorschläge zur Reform der Bemessung — überwiegend auf der Basis von Bodenrichtwerten — werden spätestens seit diesem Zeitpunkt in der Fachwelt diskutiert. Nun liegt ein Kompromissvorschlag der Finanzminister von Bayern und Rheinland-Pfalz vor.

Die Erwartungen an eine neue Grundsteuer sind vielfältig: Sie soll gerecht und ertragreich sein, sie soll ökologisch wirken (zum Beispiel durch geringere Inanspruchnahme von Siedlungsflächen) und ihre Verwaltung soll einfach sein.

Die wichtigsten Reformmodelle wurden vom Difu bereits in den Jahren 2000 bis 2002 getestet. Nun liegen die Ergebnisse einer umfangreichen Aktualisierung vor. Der gesamte Datenbestand umfasst fast 2000 Grundstücke aus neun Gemeinden und Städten aller Größenordnungen.

Steuern sollten nicht allein nach Ertrag und Akzeptanz beim Bürger beurteilt werden. Beachtet werden sollten auch die Wirkungen auf eine nachhaltige Siedlungsentwicklung sowie ebenso die Administrierbarkeit. Vier Reformmodelle sind noch in der Diskussion. Drei davon zielen auf eine Bemessung nach Bodenwerten. Unterschiedlich ist vor allem die Wahl weiterer Kriterien.

  • Der Vorschlag der Landesfinanzminister aus Bayern und Rheinland-Pfalz berücksichtigt Boden- und Gebäudewerte. Letztere allerdings nur in einer sehr pauschalierten Form.
  • Die Bodenwertsteuer ist auf den Lagewert bezogen und wird deswegen ausschließlich nach Bodenwerten gebildet.
  • Das Difu-Modell enthält eine Bodenwert- und Flächenkomponente um ökologische Ziele besser berücksichtigen zu können.
  • Je schädlicher die Nutzung, desto höher die Steuer, ist die Maxime einer Flächennutzungssteuer. Die Umsetzung erfordert allerdings einen erheblichen, für kleine Gemeinden kaum leistbaren Verwaltungsaufwand. Dieser Modellvorschlag wurde daher nicht getestet.

Wie wird das Steueraufkommen verändert werden? Wer sind die Gewinner und wer wird verlieren? Im Folgenden werden Berechungsergebnisse zum gesamten Steueraufkommen auf kommunaler Ebene vorgestellt, gewissermaßen die Sicht des Stadtkämmerers. Dabei wird eine aufkommensneutrale Anpassung der Hebesätze angenommen.

Bei allen Reformvorschlägen sind bei Einund Zweifamilienhäusern nur geringe Veränderungen, bei Gewerbegrundstücken deutliche Steuerreduktionen und bei unbebauten Grundstücken zum Teil deutliche Steuerzunahmen zu erwarten. Die Wirkungsunterschiede der Modelle:

  • Das Modell Bayern-Rheinland-Pfalz erzeugt insgesamt die geringsten Veränderungen gegenüber der bestehenden Besteuerung. Gewerbegrundstücke werden leicht entlastet und unbebaute Grundstücke etwa im gleichen Umfang mehr belastet.
  • Die Bodenwertsteuer entlastet in der Summe Mietwohngrundstücke und Gewerbe. Belastet werden unbebaute Grundstücke und die Innenstadt.
  • Das Difu-Modell entlastet in der Summe die Mietwohngrundstücke und im Mittel sehr deutlich innerstädtische Grundstücke. Der Beitrag unbebauter Grundstücke zum Gesamtsteueraufkommen nimmt dagegen deutlich zu. Gewerbegrundstücke werden überwiegend nach ihrer Grundstücksgröße besteuert.

Akzeptanz und Lenkungseffekte einer reformierten Grundsteuer sind in besonderer Weise von den Veränderungen der Steuer für den einzelnen Bürger abhängig.

Daher wird häufig angenommen, dass die Akzeptanz der Reform weniger vom Steueraufkommen insgesamt als von der Spannweite der Steuerentlastungen und -belastungen im Einzelfall beeinflusst werden wird. Mit einem geeigneten statistischen Verfahren (Boxplot-Analyse) wurden daher die Spannweiten der Steueränderungen pro Grundstück untersucht.

Folgende Änderungen der Steuerbeträge können erwartet werden:

Das Modell Bayern-Rheinland-Pfalz erzeugt auch auf den Einzelfall bezogen die geringsten Abweichungen von der gegenwärtigen Steuer. Ausschließlich das Difu- Modell ergibt bei innerstädtischen Grundstücken eine geringere Veränderung der Steuer.

Einerseits wird eine nicht polarisierende Verteilung von Gewinnern und Verlierern und eine möglichst geringe Veränderung der Steuern häufig als gute Voraussetzung zur Akzeptanz von Steuerreformen dargestellt. Aus dieser Sicht ist das Modell Bayern- Rheinland-Pfalz vorteilhaft. Das Difu- Modell liegt gleich dahinter auf Platz zwei.

Große Spannweiten der Steueränderungen sind andererseits notwendig, um Lenkungseffekte zu erzielen. Sollen zum Beispiel große Grundstücke mit geringer Baudichte höher besteuert werden, um einen Beitrag zur Verringerung der Inanspruchnahme neuer Siedlungsflächen zu leisten, ist gerade eine große Spreizung der Steueränderungen erforderlich. Da Grundstücksarten einen unterschiedlichen Lenkungsbeitrag leisten, sind auch die Spannweiten der Steueränderung je nach Grundstücksart unterschiedlich zu interpretieren. Hinsichtlich der Lenkungspotenziale liegt das Difu-Modell deutlich vorn und auf Platz zwei die Bodenwertsteuer.

Ein drittes wichtiges Qualitätsmerkmal der Reformmodelle ist der Verwaltungsaufwand. Nach den Ergebnissen des Difu- Praxistests sind Gebäudewertpauschalen wegen der notwendigen Abgrenzung von Nutzungen besonders im Altbaubestand und bei Mischnutzungen sehr problematisch. Aktualisierungen sind wegen fehlender Meldepflichten bei Baugenehmigungen erschwert. Entgegen häufig geäußerten Befürchtungen waren die Bodenrichtwerte im Praxistest kein unlösbares Problem. Sie müssen jedoch — regional in unterschiedlichem Maße — nachgebessert werden. Wenn die derzeit gültige Einheitswert- Bemessung aufgegeben werden soll, besteht allerdings keine Alternative zu Bodenrichtwerten. Hinsichtlich des Kriteriums Verwaltungsaufwand liegen Bodenwertsteuer und Difu-Modell gleichermaßen auf Platz eins und das Modell Bayern- Rheinland-Pfalz ist, trotz Fortschritten im Detail, weniger empfehlenswert.

Die betrachteten Reformmodelle sind erste Entwürfe, die in der Regel auch aus Sicht ihrer Verfasser offen für weitere Entwicklungen sind. Es sollten daher Wege zur Feinkorrektur der Bemessungsformel gesucht werden. Im Difu-Test wurde das Modell Bayern-Rheinland-Pfalz um die Regel ergänzt, dass bebaute Grundstücke mindestens nach ihrem Bodenwert besteuert werden müssen und der Messbetrag unbebauter Grundstücke verdoppelt angesetzt wird. Beim Difu-Modell wurde die Steuermesszahl dynamisiert. Sie nimmt nun mit dem Bodenwert zu. Beim Ein-Komponenten-Modell Bodenwertsteuer konnte keine Feinkorrektur vorgenommen werden.

Im Ergebniss haben die beschriebenen Feinkorrekturen die Steueränderungen der Modelle einander angenähert. Das Modell Bayern-Rheinland-Pfalz liegt in seiner Verteilung der Steueraufkommen näher an den Ergebnissen der Bodenwertsteuer, unbebaute Grundstücke werden deutlich stärker belastet, Miethausgrundstücke werden entlastet. Zusammengefasst ergibt die Feinkorrektur des Modells Bayern-Rheinland-Pfalz eine Verbesserung der Lenkungseffekte und eine Reduzierung der Akzeptanz. Die Steueränderungen des Difu-Modells werden durch die Feinkorrektur der Bemessungsformel weniger beeinflusst. Die Effekte bleiben weitgehend auf innerstädtische Grundstücke begrenzt. Die Lenkungseffekte des Difu-Modells werden nicht beeinträchtigt und die Akzeptanz wird verbessert.

Fazit: Alle untersuchten Reformmodelle haben ihre spezifischen Vor- und Nachteile. Feinkorrekturen zur gezielten Nachbesserung sind, wie die Probeberechnungen gezeigt haben, möglich und wirksam. Sie sind jedoch grundsätzlich nur bei Modellen mit mehreren Bemessungskomponenten möglich. Bei gleichrangiger Bewertung der Kriterien Akzeptanz, Lenkungswirkung und Verwaltungsvereinfachung hat das kombinierte Bodenwert und Flächenmodell (Difu-Modell) deutliche Vorteile. Dieses Modell hat die besten Lenkungspotenziale im Test (bei unbebauten und gewerblichen Grundstücken, in der Innenstadt und bei Einfamilienhäusern mit großen Grundstücken) ohne die Akzeptanz in wichtigen Bereichen (Mietwohnungen, Einfamilienhäuser) zu gefährden. Die fiskalische Ergiebigkeit der untersuchten Reformmodelle wird wegen der im Grundsatz ähnlichen Bemessungsgrundlagen als vergleichbar eingeschätzt.

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Weitere Informationen:
Dipl.-Ing. Michael Lehmbrock
Telefon: 030/39001-252
E-Mail: lehmbrock@difu.de

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