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Difu-Berichte 3/2004 - Public Private Partnership - Strategie mit wiederkehrender Relevanz

Eine Strategie mit wiederkehrender Relevanz

Dr. phil. Werner Heinz

Die kommunale Finanznot hat inzwischen vielfach dramatische Züge angenommen. Zur Verbesserung dieser Situation schlagen Städte und Gemeinden immer häufiger neue und in der Regel hoch attraktiv erscheinende Wege ein. Diese reichen vom Outsourcing kommunaler Leistungen über Cross-Border-Leasing bis zum Verkauf kommunaler Wohnungsbestände wie auch weiterer kommunaler Einrichtungen der sozialen und technischen Infrastruktur.

Eine zunehmende Rolle spielen in diesem Zusammenhang auch öffentlich-private Partnerschaften, die meist mit dem englischen Begriff der Public Private Partnership (PPP) bezeichnet werden. Die damit umschriebene Kooperation zwischen öffentlichen Gebietskörperschaften und privaten Wirtschaftsakteuren ist nicht neu. Sie zählt vielmehr auf staatlicher wie auch auf kommunaler Ebene zu den Strategien mit wiederkehrender Relevanz.

Unter Verweis auf beispielhafte Erfahrungen aus dem anglo-amerikanischen Sprachraum wurde PPP in die deutsche Stadtentwicklungspraxis bereits in den späten 80er-Jahren des letzten Jahrhunderts durch Vertreter des Bundes und der Wirtschaft eingeführt. Hintergrund und Auslöser hierfür waren mehrere Faktoren:

  • Deutliche Kompetenz-, Kapazitäts- und Finanzierungsprobleme vieler Kommunalverwaltungen angesichts umfangreicher und komplexer siedlungsstruktureller Erneuerungs- und Entwicklungsmaßnahmen als Folge eines tief greifenden wirtschaftlichen Strukturwandels;
  • Veränderte Schwerpunktsetzungen in der Wirtschaftspolitik der Bundesregierung in Richtung Deregulierung und Privatisierung;
  • Umfangreiche Planungs- und Infrastrukturaufgaben in den neuen Bundesländern. Nach den Vorstellungen der Bundesregierung sollte auch hier in starkem Maße auf private Akteure, deren Kapital und Planungskapazitäten gesetzt werden;
  • Nicht zuletzt ein etwa zeitgleich einsetzender, tief greifender Umbau- und Transformationsprozess kommunaler Verwaltungen, bei dem gleichfalls die Privatwirtschaft und/oder ihre Prinzipien eine maßgebliche Rolle spiel(t)en.

Bei den aktuellen PPP-Forderungen geht es in der Regel um andere Vorhaben und Aufgaben. Im Vordergrund stehen nun Bau, Erneuerung, Management und Betrieb von Einrichtungen und Gebäuden der öffentlichen Infrastruktur. Dazu zählen Rathäuser und Museen, aber auch Stadtwerke und Schulen. Oft genanntes “Musterbeispiel” ist derzeit der Landkreis Offenbach in Hessen, in dem seit Anfang 2004 knapp 100 Schulen unter Einbeziehung privaten Kapitals ausgebaut und/oder betrieben werden. Auch in anderen Bundesländern wie Brandenburg, Baden-Württemberg oder Schleswig-Holstein werden private Akteure und ihre Mittel in die Sanierung und den Betrieb öffentlicher Einrichtungen einbezogen. Hierfür erhalten sie langfristig das Recht, Nutzungsgebühren von öffentlichen Eigentümern und Nutzern zu erheben. In Nordrhein- Westfalen wurde bereits im April 2002 eine Task-Force zur Förderung von Projekten mit öffentlicher und privater Mischfinanzierung eingerichtet.

Wie schon in früheren Jahren wird dem PPP-Ansatz auch vonseiten des Bundes große Bedeutung beigemessen. Im Frühjahr 2004 wurde von einem Gutachterkonsortium, das vom Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Wohnen (BMVBW) zusammen mit anderen Akteuren eingesetzt worden war, ein umfangreicher Leitfaden für PPP-Maßnahmen im öffentlichen Hochbau vorgelegt. Mitte Juli setzte der zuständige Bundesminister eine dem Beispiel von Nordrhein-Westfalen folgende Task-Force für PPP-Projekte ein.

Wie bereits in den 80- und 90er-Jahren ist auch heute Großbritannien beispielgebendes Vorbild, während von französischer Seite erneut Großkonzerne mit einschlägigen Erfahrungen als Anbieter auf dem deutschen Markt in Erscheinung treten. Auch die Gründe und Ziele, die gegenwärtig mit der Einbeziehung Privater in die Durchführung öffentlicher Bauvorhaben verbunden werden, sind häufig aus früheren Zeiten bekannt: Aufgaben- und Sanierungsstau bei gleichzeitig immer “leerer” werdenden öffentlichen Kassen, Kapazitäts- und Kompetenzengpässe aufseiten öffentlicher Akteure sowie die Erwartung von Effizienz- und Zeitgewinnen als Folge von privatem Know-how. Im Vordergrund steht allerdings meist das Ziel “Entlastung kommunaler Haushalte”. Unter der Devise “Beschränkung der öffentlichen Akteure auf ihre Kernaufgaben” soll die Einbeziehung Privater aber auch als Bestandteil der Modernisierung öffentlicher Verwaltungen und damit als weiterer Schritt in Richtung Privatisierung des öffentlichen Sektors verstanden werden.

Auffallend in der aktuellen PPP-Diskussion ist die vielfach nur eindimensionale Beurteilung des Ansatzes und der daran beteiligten Akteure. Der gegenwärtigen Orientierung der Gesellschaftspolitik entsprechend werden den meist überzeichneten Schwächen der öffentlichen Hand allein die oft nur vermeintlichen Stärken des Privatsektors gegenübergestellt: seine Effizienz, Flexibilität und Reaktionsschnelligkeit wie auch seine Fähigkeit zu problemadäquatem Handeln. “Bauvorhaben”, so ein Bürgermeister, “werden (mit dem PPP-Ansatz) entpolitisiert, das ist heilsam”; es gilt das Primat der Wirtschaft. Herkömmliche Verfahren werden nach den Worten eines hohen Finanzbeamten häufig dadurch beeinträchtigt, dass “der Gemeinderat und die Ausschüsse mitreden (wollen), so dass Dinge eine Rolle spielen, die nichts mit Wirtschaft zu tun haben”.

Den oft nachteiligen Erfahrungen früherer Jahre mit PPP-Projekten und der Tatsache, dass die hohen Erwartungen der kommunalen Seite oft nur unzureichend eingelöst wurden, wird hingegen meist ebenso wenig Beachtung geschenkt wie den hierfür maßgeblichen Gründen, das heißt den unterschiedlichen und aus der jeweiligen Funktion der Partner resultierenden Interessen: Gemeinwohlinteressen der öffentlichen Hand und Gewinninteressen der privaten Akteure. In Zeiten wirtschaftlichen Wachstums und relativ überschaubarer Entwicklungsverläufe bleiben diese gegensätzlichen Interessen unter einer Decke des Konsenses verborgen. Im Falle veränderter Rahmenbedingungen wie beispielsweise stagnierender Immobilienmärkte, spezifischer Überkapazitäten oder veränderter Nutzungsbedarfe wird dieses Konfliktpotenzial jedoch in aller Regel manifest. Öffentlich-private Kooperationsprojekte im Städtebau haben sich damit nur allzu oft als “Schönwetter-Projekte” erwiesen. Unter allgemein günstigen Bedingungen funktionieren die Projekte vergleichsweise problemlos; eine Verschlechterung dieser Bedingungen kann jedoch zur prinzipiellen Projektgefährdung werden.

Dass für private Akteure nicht allein die Profitabilität eines Vorhabens, sondern auch die des jeweiligen Aufgabenfeldes entscheidend ist, belegt die wechselvolle Geschichte von PPP-Ansätzen in den letzten 15 Jahren. Standen zunächst großflächige Vorhaben der Stadtentwicklung und -erneuerung im Vordergrund, so wurden diese ab etwa 1993 von ganz “normalen” Vorhaben und Erschließungsmaßnahmen des Städtebaus überlagert bzw. abgelöst. Ab Mitte der 90er-Jahre zeigten private Akteure dann verstärktes Interesse an den rentierlichen Einrichtungen der kommunalen Ver- und Entsorgungsinfrastruktur sowie an Verkehrsprojekten.

Die wenigen kritischen Stimmen, mit denen der gegenwärtigen PPP-Euphorie begegnet wird, weisen sowohl auf zu erwartende Ungereimtheiten hin — so soll beispielsweise das Insolvenzrisiko des privaten Partners auf die Kommunen zurückfallen — als auch auf die langjährigen Bindungen, die aus PPP-Verträgen resultieren und eine weitere Einschränkung des kommunalen Handlungsspielraums bedeuten. In einer Pressemitteilung vom September 2003 warnt der Deutsche Städtetag zudem vor einer ideologisch bedingten Überschätzung von PPP-Vorhaben und davor, “Public-Privat-Partnership Modelle … Mittel zur Lösung der kommunalen Finanzkrise zu sehen”. Gefordert wird vielmehr eine Gemeindefinanzreform, “die den Kommunalhaushalten endlich den nötigen Handlungsspielraum wieder gibt”.

Öffentlich-private Partnerschaften werden auch in Zukunft eine Rolle spielen. Ungeachtet der aktuellen Euphorie sollten sie jedoch, dies zeigen die vorliegenden Erfahrungen mit diesem Ansatz deutlich, nicht als Allheilmittel, sondern als eine Möglichkeit zur Bearbeitung klar definierter Aufgaben der öffentlichen Hand in einer bestimmten Zeitspanne verstanden werden: durch die Verknüpfung der spezifischen Stärken von öffentlichen Verwaltungen und privaten Wirtschaftssubjekten. Dabei sollte auch jenen Prinzipien wieder Gehör verschafft werden, die in früheren Partnerschaftsdebatten eine maßgebliche Rolle spielten: keine Glorifizierung, sondern Einzelfallprüfung; Formulierung eindeutiger Zielvorstellungen aufseiten der öffentlichen Hand; Verbesserung der strategisch- fachlichen Kompetenzen öffentlicher Akteure; Berücksichtigung langfristiger Rentabilität und nicht allein kurzfristiger Liquidität; angemessene und faire Verteilung von Risiken; Einführung wirksamer kommunaler Sanktionsmöglichkeiten sowie nicht zuletzt Stärkung und nicht Einschränkung der politischen Kontrolle öffentlicher Vorhaben durch demokratisch legitimierte Gremien.

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Dr. phil. Werner Heinz, Dipl.-Ing.
Telefon: 0221/ 34 03 08-10
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