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Difu-Berichte 4/2015 - Erleichtertes Baurecht für Flüchtlingsunterkünfte

Das deutsche Baurecht zeichnet sich durch ein sehr differenziertes vielfältige Belange der Kommunen aufgreifendes, die europarechtlichen Rahmenbedingungen umsetzendes Regelwerk aus. Es spiegelt die Verantwortung, welche der Gesetzgeber für die Baukultur in Deutschland übernehmen will. Was in "normalen" Zeiten geordnete und rechtssichere Verfahren im Interesse einer sozial, ökologisch und ökonomisch ausgewogenen Entwicklung gewährleistet, erweist sich derzeit angesichts der aktuellen, akuten Handlungserfordernisse in vielen Kommunen oft als schwerfällig und hindernd. Unterkünfte für Flüchtlinge müssen schnell und unbürokratisch geschaffen werden und entgegenstehende baurechtliche Vorschriften – soweit vertretbar – für diesen Zweck zurücktreten.

Der Gesetzgeber hat in zwei Schritten darauf reagiert. Mit dem Gesetz über Maßnahmen im Bauplanungsrecht zur Erleichterung der Unterbringung von Flüchtlingen vom 20. November 2014 (BGBl. I S. 1748) wurden erste Sonderregelungen schon im Herbst 2014 geschaffen. Diese wurden nun durch Artikel 6 des Asylverfahrensbeschleunigungsgesetz vom 23. September 2004 (BGBl. I S. 2414) zu einem umfassenden Sonderrecht mit sehr weitgehenden Erleichterungen ausgeweitet. Die ursprünglichen drei Absätze mit Sonderregelungen für Flüchtlingsunterkünfte wurden in § 246 BauGB auf nunmehr zehn ausgebaut. Ziel dieser Regelungen ist es, den drängenden Flexibilisierungserfordernissen gerecht zu werden, ohne dabei das Kind mit dem Bade auszuschütten. Ob dem Gesetzgeber letzteres gelungen ist, wird man nach Ablauf der in der Regel befristeten Sonderregelungen für die Unterbringungen von Flüchtlingen feststellen müssen.

Vorhaben im Geltungsbereich von Bebauungsplänen

Für Baugebiete i.S.v. § § 2 bis 7 BauNVO ordnet das Gesetz im Sinne eines intendierten Ermessens an, dass Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende in der Regel zugelassen werden sollen, soweit Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können (§ 246 Absatz 11 BauGB). Auch in Fällen, in denen die Grundzüge der Planung berührt werden, wird eine Befreiung ermöglicht (246 Absatz 10 und 12 BauGB):

  • in festgesetzten und faktischen Gewerbegebieten (§ 8 BauNVO, auch in Verbindung mit § 34 Absatz 2 BauGB) für Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende, soweit an dem Standort Anlagen für soziale Zwecke als Ausnahme zugelassen werden können oder allgemein zulässig sind oder
  • wenn es sich um die Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende handelt oder
  • wenn es sich um die Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in Gewerbe- und Industriegebieten sowie in Sondergebieten nach den § § 8 bis 11 der Baunutzungsverordnung (auch in Verbindung mit § 34 Absatz 2) in Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende handelt.

In den beiden letztgenannten Fällen ist eine Befristung auf maximal drei Jahre vorzunehmen. Die Befreiung muss generell auch hier unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein. Angesichts der nationalen und drängenden Aufgabe bei der Flüchtlingsunterbringung ist Nachbarn vorübergehend auch ein Mehr an Beeinträchtigungen zuzumuten (OVG Hamburg, Beschluss vom 12.01.2015 – 2 Bs 247/14).

Sonstige Innenbereichsvorhaben

Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende können unter bestimmten Voraussetzungen auch dann im unbeplanten Innenbereich zugelassen werden, wenn sie sich nicht in die nähere Umgebung einfügen (§ 246 Absatz 8 BauGB). Die Zulassung muss aber zumindest städtebaulich vertretbar und auch unter Würdigung nachbarlicher Interessen mit den öffentlichen Belangen vereinbar sein Zudem gelten die vorgenannten erweiterten Befreiungsmöglichkeiten auch in unbeplanten Gebieten, wenn deren Eigenart der näheren Umgebung einem der Baugebiete der BauNVO entspricht und wenn dort § 34 Absatz 2 BauGB zur Anwendung kommt.

Vorhaben im Außenbereich

Bauliche Anlagen zur Unterbringung von Flüchtlingen oder Asylbegehrenden können als begünstigte Vorhaben zugelassen werden (§ 246 Absatz 9 und 13 BauGB),

  • wenn das Vorhaben im unmittelbaren räumlichen Zusammenhang mit nach § 30 Absatz 1 oder § 34 zu beurteilenden bebauten Flächen innerhalb des Siedlungsbereichs erfolgen soll oder
  • wenn es sich um die auf längstens drei Jahre zu befristende Errichtung mobiler Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende handelt oder
  • wenn es sich um eine Nutzungsänderung zulässigerweise errichteter baulicher Anlagen in Aufnahmeeinrichtungen, Gemeinschaftsunterkünfte oder sonstige Unterkünfte für Flüchtlinge oder Asylbegehrende handelt, wobei eine erforderliche Erneuerung oder Erweiterung eingeschlossen ist (auch bei aufgegebenen Nutzungen).

Wird zum Zeitpunkt einer Nutzungsänderung eine Nutzung zulässigerweise ausgeübt, kann diese im Anschluss wieder aufgenommen werden; im Übrigen gelten für eine nachfolgende Nutzungsänderung  die allgemeinen Regeln. Die befristete Errichtung von mobilen Unterkünften ist mit einer Rückbaupflicht verbunden, um sicherzustellen, dass der ursprüngliche Zustand nach Ablauf der Frist wieder hergestellt wird.

Die "Superbefreiung" als letzter Ausweg

Als letzter Ausweg, wenn auch bei Anwendung der Absätze 8 bis 13 dringend benötigte Unterkunftsmöglichkeiten nicht oder nicht rechtzeitig bereitgestellt werden können, sieht das Gesetz nun die Möglichkeit einer gänzlichen Freistellung von den Vorschriften des Baugesetzbuchs vor (§ 246 Absatz 14 BauGB). Nunmehr kann auf dieses Privileg auch bei kommunalen Vorhaben oder bei Vorhaben Dritter (z.B. von Landkreisen oder Privaten) zurückgegriffen werden. Die Zuständigkeit liegt in diesem Fall immer bei der höheren Verwaltungsbehörde. Um ein missbräuchliches Aushebeln der allgemeinen gesetzlichen Anforderungen zu verhindern, besteht die Abweichungsbefugnis nur "im erforderlichen Umfang". Nach der Gesetzbegründung sollen allerdings "angesichts der Dringlichkeit der Unterbringung keine übersteigerten Anforderungen gestellt werden". Eine sich aus der örtlichen Situation ergebende Plausibilität der Erforderlichkeit sei zur "Vermeidung eines ausufernden Gebrauchs dieser Abweichungsbefugnis ausreichend, aus Gründen des Verhältnismäßigkeitsprinzips im Hinblick auf
den Eingriff in Artikel 28 Absatz 2 GG aber auch erforderlich".

Weitere Erleichterungen

Zur verfahrensmäßigen Beschleunigung gilt das gemeindliche Einvernehmen bei Nichtäußerung mit Ablauf eines Monats als erteilt (§ 246 Absatz 15 BauGB). Die ausbleibende Äußerung der Naturschutzbehörde darf nach einem Monat dahingehend verstanden werden, dass Belange des Naturschutzes und der Landschaftspflege von dem Vorhaben nicht berührt werden (§ 246 Absatz 16 BauGB).

Bei den energetischen Standards gibt es insoweit Entlastung, als die Pflicht der öffentlichen Hand als Eigentümer, den Energiebedarf durch die anteilige Nutzung Erneuerbarer Energien zu decken, entfällt, wenn es um die Renovierung zu Zwecken der Nutzung als Aufnahmeeinrichtung oder Gemeinschaftsunterkunft geht (§ 9a Abs. 2 EEwärmeG). Zudem ist eine Befreiung von den gesetzlichen Anforderungen des EEWärmeG wegen einer unbilligen Härte auch im Fall der Neuerrichtung möglich, wenn die Schaffung von Unterkünften andernfalls erheblich verzögert würde. Schließlich erweitert § 9a Abs. 3 EEWärmeG die Ausnahme von der Nutzungspflicht für Container, wenn diese eine geplante Nutzungsdauer von bis zu fünf Jahren haben.

Befristung des Sonderrechts für Flüchtlingsunterkünfte

Das Sonderrecht ist durchgehend befristet bis zum 31. Dezember 2019. Diese Befristung bezieht sich nicht auf die Geltungsdauer einer Genehmigung, sondern auf den Zeitraum, bis zu dessen Ende im bauaufsichtlichen Zulassungsverfahren von den Vorschriften Gebrauch gemacht werden kann. Umso wichtiger erscheint es, dass bei den besonders weitreichenden Erleichterungen für mobile Unterkünfte auch eine Befristung der Nutzungsdauer und eine Rückbauverpflichtung vorgesehen ist. Praktisch wird es darum gehen, bei allen dem enormen Handlungsdruck geschuldeten notwendigen Kompromissen die langfristige Perspektive nicht aus den Augen zu verlieren.

Hinweise zur Anwendung der neuen Regelung erarbeitet in bewährter Form die ARGEBAU. Die bisherigen "Hinweise zur Beurteilung von Standorten für Unterkünfte von Flüchtlingen und Asylbegehrenden in den verschiedenen Gebietskulissen", welche die erste Änderung der Gesetzeslage von Herbst 2014 schon berücksichtigen, werden überarbeitet und stehen in Kürze auf der Internet-
Seite der Bauministerkonferenz bereit.

Weitere Informationen: