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Difu-Berichte 4/2014 - Kommunales Engagement in der Wohnraumförderung

Nach Jahren scheinbarer Ruhe drängt „die Wohnraumfrage“ wieder auf die Tagesordnung: Nicht nur in München, sondern auch in Hamburg, Köln oder Berlin sowie vielen weiteren Städten unterschiedlicher Größe, wird sie neu gestellt. Im zurückliegenden Jahrzehnt bot der Markt vor allem Wohnungen für gehobene Einkommensklassen, während Belegungsbindungen der bis in die späten 1970er-Jahre errichteten Wohnungen ausliefen und Teile der kommunalen Wohnungsunternehmen privatisiert wurden. Mit steigender Attraktivität vieler Städte und den daraus resultierenden Wanderungsgewinnen sind zunehmend Engpässe im Segment der bezahlbaren Wohnungen zu verzeichnen, denn dort ist die Konkurrenz am größten. Die Nachfragekonkurrenz zeigt mancherorts bereits räumliche Wirkungen: Die Anzahl und Größe der Stadtquartiere, die den „Verlierern“ dieses Wettbewerbs offenstehen, wird sukzessive kleiner.

Viele fordern deshalb einen neuen sozialen Wohnungsbau. Diese Forderung richtet sich zunächst an den Bund und die Länder. Was aber ist mit den Kommunen?

In Wien begegnet man an jeder Ecke „Gemeindebauten“. An ihren Fassaden sind Tafeln angebracht, die detailliert über die Entstehungsgeschichte der Gebäude Auskunft geben. In Deutschland gibt es keine vergleichbare Tradition im kommunalen Wohnungsbau. In der Regel ist den meisten Gebäuden nicht anzusehen, mit welchen Mitteln ihr Bau finanziert wurde. Es gibt lediglich Anhaltspunkte, wie die Wohnungsgröße, Deckenhöhe oder Wohnungsausstattung als bauliche Auswirkungen der Richtlinien für den sozialen Wohnungsbau. Aber auch Einfamilienhäusern oder sonstigen Wohnbauten sieht man es an, wenn deren Bauherren sparen mussten. Im Rahmen der Wohnungsbauförderung des Bundes entstanden laut Mezler/Seyfried von 2002 bis 2014 über 2,5 Millionen gebundene Mietwohnungen und damit ca. zehn Prozent des Mietwohnungsbestands. 2012 gab es in der Bundesrepublik 1 538 742 Wohnungen mit Bindungen aus verschiedenen Programmen. Pro Jahr entstehen ca. 11 000 neue Sozialwohnungen, die Wegfälle der Bindungen aus früheren Programmperioden werden damit keinesfalls kompensiert. Angesichts einer (temporären) Entspannung der städtischen Mietwohnungsmärkte wurde dann mit der Föderalismusreform I die Aufgabe der Wohnraumförderung 2006 vom Bund auf die Länder übertragen.

Die Anwendungsbereiche, Grundsätze, Fördergegenstände und Fördermittel werden durch Landesgesetze oder durch das Gesetz über die soziale Wohnraumförderung (WoFG) geregelt. Die Kommunen sind eingebunden, indem sie im praktischen Verwaltungsvollzug Beratungen über Möglichkeiten der Förderung durchführen, Förderanträge entgegennehmen und an die Bewilligungsbehörde weiterleiten. Zudem geben sie Stellungnahmen in städtebaulicher und wohnungswirtschaftlicher Hinsicht ab. Diese eher nachgeordnete Rolle versetzt die Kommunen damit nicht in die Lage „Gemeindebauten“ zu errichten. Daher haben sich bereits einige Kommunen entschieden, eigene Wohnraumförderprogramme aufzulegen. Die so entstandene Programmlandschaft ist im Hinblick auf ihre Ziele und Strategien überaus heterogen und bisher wenig systematisch untersucht.

Foto HausVor diesem Hintergrund hat das Difu 2013 bundesweit 567 Städte ab 20 000 Einwohnern (alle 189 Städte mit mehr als 50 000 Einwohnern sowie eine Stichprobe von 378 Städten mit 20 000 bis 50 000 Einwohnern) gebeten, sich an einer Online-Befragung zu wohnungsbaupolitischen Positionen und konkreten kommunalen Förderprogrammen zu beteiligen. 177 Kommunen nahmen an der Befragung teil, 45 Kommunen machten Angaben zu 64 kommunalen Wohnraumförderprogrammen. Grundsätzlich sind dabei Programme, die der Mietwohnraumförderung für definierte bedürftige Gruppen dienen, von Programmen zur Förderung des Wohneigentumserwerbs zu unterscheiden. Die inhaltliche Ausgestaltung der kommunalen Programme wird von den Erfordernissen des lokalen Wohnungsmarkts, den wohnungspolitischen Zielsetzungen und den finanziellen Möglichkeiten der Kommune bestimmt. Kommunale Programme zur Förderung des Mietwohnungsbaus für bestimmte Gruppen (z.B. Studenten, Einkommensschwache oder Senioren) finden sich vorrangig in Großstädten, während kleinere Städte meist ausschließlich Eigentumserwerb fördern. Die Umfrage zeigt, dass das Vorhandensein kommunaler Programme zur Wohnraumförderung, weitgehend unabhängig von durchschnittlichen Angebotsmieten, der Prosperität der Stadt oder der Lage in den neuen oder alten Bundesländern zu sein scheint. Einfluss hat jedoch die Größe der Stadt – über 80 Prozent der Städte mit mehr als 500 000 Einwohnern haben eigene Programme, während in den anderen Größenklassen meist keine eigenen Programme zur Wohnraumförderung genannt wurden.

Nach der Bedeutung verschiedener wohnungspolitischer Ziele befragt, maßen die beteiligten Städte dem Ziel, Familienhaushalte im Stadtgebiet zu halten, die höchste Bedeutung bei. Die Titel der Förderprogramme spiegeln dieses Ziel auch deutlich wider, denn in mehr als einem Drittel wird auf Familien oder Kinder Bezug genommen – Begriffe wie ‚Familienförderung‘, ‚Familienheime‘ oder auch ‚Kinderbonus‘ kommen oft vor. Dagegen wurde Zielen, wie „Abwanderung ins Umland verhindern“ oder auch „Wohneigentumsquote erhöhen“ eine – im Vergleich – geringere Bedeutung zugesprochen. An zweiter Stelle steht das Ziel der Stärkung der Innenentwicklung, gefolgt von den Zielen generationengerechte Wohnungsangebote sowie barrierefreie oder barrierearme Wohnungsangebote zu schaffen. Auch diese finden sich in Programmen wieder – allerdings nicht in der quantitativen Deutlichkeit der familienbezogenen Programme.

Wie diese Ziele umgesetzt werden, ist wiederum sehr unterschiedlich. Der inhaltliche Schwerpunkt der Förderprogramme der befragten Kommunen liegt deutlich auf der Wohneigentumsförderung – 40 Programme fördern die Eigentumsbildung und nur 13 den Bau von Mietwohnungen. Innerhalb der Eigentumsförderung kommt dem Neubau mit 31 Programmen die Hauptrolle zu, wobei meist Einfamilienhäuser gefördert werden. Die Förderempfänger erhalten in der Regel Zuschüsse zum Eigentumserwerb oder Abschläge auf den Kaufpreis kommunaler Baugrundstücke – häufig steigt die Höhe der Fördersumme mit der Zahl der Kinder im Haushalt. In Kommunen mit Leerständen wird jedoch auch versucht, mit der Förderung Ziele der räumlichen Reorganisation (Stadtumbau) zu unterstützen oder Bestandsimmobilien zu vermitteln. Teilweise werden auch andere Wege der Familienförderung dem Themenfeld der Wohnraumförderung zugeordnet, wie zum Beispiel die Übernahme von Kita-Gebühren für diejenigen, die in der Gemeinde Wohneigentum bilden.

An die meisten dieser Förderprogramme ist eine Bindung gekoppelt. Am häufigsten wurde die Verpflichtung zur Selbstnutzung des geförderten Wohnraums genannt. Bei Förderprogrammen im Mietwohnungssegment wurden ebenfalls sehr oft Mietpreis- und Belegungsbindungen angegeben.

Mit Blick auf eine „Arbeitsteilung“ zwischen Bund bzw. Land und Kommunen kann die Schlussfolgerung gezogen werden, dass die kommunalen Förderprogramme in der Regel so konzipiert sind, dass sie die Landesprogramme entweder verstärken (besondere Problemlagen – Mietwohnungsmarkt etc.) und/oder ergänzen (Eigentumsförderung). Eine Kopplung an ein Bundes- oder Landesprogramm wurde nur für einen kleinen Teil der betrachteten Förderprogramme angegeben. In drei Fällen erfolgte eine Kopplung an ein Städtebauförderungsprogramm des Bundes und in zwölf Fällen eine Verknüpfung mit einem Landesprogramm.

Fazit: Wohnungsmarkt und Wohnungspolitik spielen in den meisten Kommunen eine wichtige Rolle und sollten als strategisches Aufgabenfeld betrachtet werden. Entsprechend viele stadtentwicklungspolitische Ziele sind damit verknüpft: Wohnraumförderung ist nicht nur eine Frage des Geldes, sondern auch der kommunalen Entwicklungsziele und -vorstellungen. Insofern ist sie kein „Exklusivanliegen“ wachsender Städte in Agglomerationsräumen.

Foto Wohnanlage

Die Ergebnisse der Untersuchung, die im ersten Quartal 2015 als Difu-Paper veröffentlicht wird, zeigen, dass Wohnraumförderung ein sehr vielschichtiges Feld und die Bandbreite des Verständnisses von Wohnraumförderung in den Kommunen sehr groß ist. In Kommunen bestehen unterschiedliche Auffassungen darüber, was zu den Kerninhalten des Aufgabenfeldes gehört und welche Maßnahmen dem erweiterten Themenkreis zuzuordnen sind.

Weitere Informationen: 

Dipl.-Ing. Franciska Frölich v. Bodelschwingh
Telefon: 030/39001-245
E-Mail: froelich@difu.de

Dipl.-Ing. Ricarda Pätzold
Telefon: 030/39001-190
E-Mail: paetzold@difu.de

Bestellung: siehe Bestellschein

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