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Difu-Berichte 4/2011 - Bilanzpolitik und -analyse im neuen kommunalen Rechnungswesen

Mit der Vorlage der ersten kommunalen Jahresabschlüsse auf doppischer Grundlage tritt die Reform des kommunalen Haushaltsund Rechnungswesens in eine neue Phase. Aber lassen sich angesichts der im Detail deutlichen konzeptionellen Unterschiede zwischen den Regelungen in den einzelnen Bundesländern die kommunalen Haushalte künftig tatsächlich besser steuern? Dieser Frage ist das Deutsche Institut für Urbanistik in einem Seminar mit Experten aus Kommunalverwaltungen und Hochschulen Ende September nachgegangen.

Die intensive Erörterung der bisherigen Ergebnisse und das Ausloten der Perspektiven von Bilanzpolitik und Bilanzanalyse im neuen kommunalen Rechnungswesen zeigten sehr deutlich, dass die verschiedenen gegenwärtig angewendeten Rechnungslegungsverfahren wie HGB, IFRS und IPSAS die Schaffung größerer Transparenz und besserer Vergleichbarkeit der kommunalen Haushalte erschweren und ein gravierendes Problem für die Akzeptanz bilanzanalytischer und bilanzpolitischer Instrumente und Verfahren darstellen. Eine Standardisierung und Vereinheitlichung des Regelwerks könnte zur Lösung dieses Problems beitragen. Zwar ist umstritten, in welchem Ausmaß dabei auch kommunale Besonderheiten in der Bilanzanalyse berücksichtigt werden sollen, doch stößt die Bilanzpolitik gegenwärtig noch immer dort an ihre Grenzen, wo die herkömmlichen Kennzahlen aufgrund ihrer unzureichenden Berücksichtigung kommunaler Spezifika für die Bilanzanalyse gar nicht oder nur bedingt geeignet erscheinen. Ein praktikabler Lösungsansatz könnte darin liegen, im Hinblick auf eine umfassende Jahresabschlussanalyse in enger Zusammenarbeit mit den örtlichen Prüfungseinrichtungen als Standard für die Beurteilung kommunaler Haushalte ein den lokalen Besonderheiten besser gerecht werdendes Kennzahlenset zu entwickeln.

Kritisch wurde vor allem vor dem Hintergrund einer besseren Steuerung auch der Sinn des kommunalen Gesamtabschlusses selbst gesehen. Der Befürchtung, dass durch die Konsolidierung der Jahresabschlüsse von Kernverwaltung und verselbstständigten Aufgabenbereichen („Betrieben“) wichtige Steuerungsinformationen verloren gehen, wurde mit dem Hinweis auf die Bedeutung des Gesamtlageberichts als Ergänzung des Gesamtabschlusses entgegengetreten. In diesem Zusammenhang wurde auch erörtert, welchen Beitrag die Bilanzpolitik für den Haushaltsausgleich liefert. Da die kommunale Bilanzpolitik insbesondere die Ziele verfolgt, die Rechtsfolgen des Haushaltsplans und des Jahresabschlusses sowie das Verhalten der Adressaten in die „gewünschte“ Richtung zu lenken, wird es als ein wesentliches Anliegen bilanzpolitischer Maßnahmen angesehen, den Haushaltsausgleich zu erreichen. Der Umfang der bilanzpolitischen Möglichkeiten wird jedoch maßgeblich von den haushaltsrechtlichen Regelungen der jeweiligen Bundesländer bestimmt. Noch ist vielerorts ungeklärt, wie die neuen Informationen Eingang in das Verwaltungshandeln finden und die politischen Entscheidungen verbessern können. Eine Möglichkeit wird darin gesehen, zunächst Kennzahlen aus dem Einzel- und dem Gesamtabschluss miteinander zu vergleichen und daraus entscheidungsrelevante Bilanzanalysekennzahlen auszuwählen. Ob und in welchem Umfang diese jedoch tatsächlich in die Entscheidungsfindung eingehen, wird hingegen wesentlich von der Struktur der Entscheidungsprozesse, dem Vorhandensein eines operationalisierbaren Zielsystems und einem geeigneten Berichtswesen bestimmt.

Während der Veranstaltung wurde deutlich, dass die Akzeptanz des neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens noch „ausbaufähig“ ist. Nach wie vor gibt es Skeptiker, die das Potenzial der Kameralistik für noch nicht ausgeschöpft halten und vor allem die Komplexität des neuen Haushaltsund Rechnungswesens sowie die unüberschaubaren länderspezifischen Regelungen kritisieren. Zwar sehen auch viele Befürworter in der bisher unzureichenden Standardisierung ein Problem. Dennoch halten sie die Vorzüge der Doppik, insbesondere die konsequente Nutzung bilanzpolitischer und bilanzanalytischer Instrumente und Verfahren für die bessere Steuerbarkeit der Kommune, für nahezu alternativlos. Um jedoch das Potenzial von Bilanzpolitik und -analyse besser nutzen zu können, muss mehr Wert darauf gelegt werden, dass alle Beteiligten (Finanzbereich, Rechnungsprüfung, Kommunalaufsicht, Politik) einen höheren Kenntnisstand erlangen und betriebswirtschaftliche und politische Steuerung harmonisiert werden.

Weitere Informationen: 

Dipl.-Volkswirt Rüdiger Knipp
Telefon: 030/39001-242
E-Mail: knipp@difu.de

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