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Difu-Berichte 4/2002 - Liberalisierung und Privatisierung kommunaler Aufgabenerfüllung

Liberalisierung und Privatisierung
kommunaler Aufgabenerfüllung

Soziale und umweltpolitische Perspektiven
im Zeichen des Wettbewerbs

Auf die Kommunen in Deutschland kommen eine Reihe extra- wie intrakommunaler Entwicklungen zu, die das Aufgabenprofil und das Selbstverständnis grundlegend verändern werden. Im Vordergrund steht dabei die Debatte um die Modernisierung des Staates und den Wandel des Staatsverständnisses hin zu einem "aktivierenden" oder auch "Gewähr leistenden" Staat. In engem Zusammenhang damit stehen Binnenmodernisierung der staatlichen und kommunalen Verwaltungen - vorwiegend nach dem Public-Management-Modell - sowie gezielte Mobilisierung bürgerschaftlicher Ressourcen. Die Bedeutung von Ansätzen einer partizipativen und kooperativen Demokratie nimmt damit gerade auf der lokalen Ebene zu.

Außerdem werden Prozesse wirksam, die ehemals geschützte Märkte für den Wettbewerb öffnen, Markt hemmende Regulierungen abbauen und die Privatisierung öffentlicher Unternehmen nach sich ziehen. Politische und rechtliche Grundlagen dafür sind in vielen Bereichen unmittelbar geltende europäische Verordnungen und Richtlinien, die in nationales Recht umgesetzt werden müssen. Zugleich wirken aber auch "interne" kommunale Antriebsfaktoren auf eine Vermarktlichung hin. So ist es vor allem die mittlerweile nahezu Flächen deckende kommunale Finanzkrise, die neben einem dramatischen Abbau freiwilliger Leistungen zu einem Privatisierungsschub auch bei der Erfüllung kommunaler Pflichtaufgaben geführt hat und diesen weiter vorantreibt.

Die Entwicklung vom "Outsourcing" einzelner Teilaufgaben hin zu groß angelegten Ausgliederungen ganzer Aufgabenbereiche des "Konzern Stadt" hat in nicht wenigen Städten dazu geführt, dass bereits mehr als die Hälfte aller Aufgaben außerhalb der Kernverwaltung in ausgelagerten Organisationsformen wahrgenommen wird. Konsequenzen zeigen sich in der offenkundigen Verschiebung von Kompetenzen bei der kommunalen Entscheidungsfindung sowie in der Veränderung bei der Steuerung der kommunalen Aufgabenerfüllung. Dies gilt nicht zuletzt auch im Hinblick auf den immer stärker werdenden Vorrang ökonomischer Aspekte gegenüber sozialen und ökologischen Aspekten bei der infrastruktur- und umweltbezogenen Aufgabenwahrnehmung.

Auffallend ist, dass sowohl die Bestrebungen der allgemeinen Marktöffnung als auch die Debatte um die Zukunft der Kommunalwirtschaft einer überwiegend ökonomisch begründeten Rationalität und betriebswirtschaftlichen Effizienzkriterien folgen. Gerade die Argumente zahlreicher Vertreterinnen und Vertreter aus Kommunen und kommunalen Spitzenverbänden drehen sich entweder um die Frage der ökonomischen Zukunftsfähigkeit kommunaler Unternehmen oder sind geprägt durch die berechtigte Sorge um den Erhalt der kommunalen Finanzkraft. Soziale oder umweltpolitische Belange bleiben dagegen häufig unberücksichtigt.

Diese Vernachlässigung nicht-ökonomischer Belange spiegelt sich nicht nur in der öffentlichen politischen Debatte, sondern auch in der wissenschaftlichen Auseinandersetzung mit dem Thema wider, wie das Ergebnis einer Studie des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) verdeutlicht (vgl. Difu-Berichte 1/2002, Seite 8 f.). Es werden weder Abschätzungen oder Modellierungen für die Summe der ökologischen Auswirkungen der beobachtbaren Prozesse in den Städten und Gemeinden erarbeitet, noch sind die weit reichenden fiskalischen Implikationen untersucht. Auch die demokratietheoretisch relevanten potenziellen Veränderungen des institutionellen Arrangements in Kommunen sowie die Auswirkungen von Liberalisierung und Privatisierung auf demokratisch legitimierte kommunale Steuerungspotenziale wurden bisher nur in Ansätzen abgeschätzt.

Diese "Unterbelichtung" kommunaler Belange ist umso problematischer, als die skizzierten Prozesse das Leistungs- und Tätigkeitsprofil der Kommunen gegenüber ihren Bürgerinnen und Bürgern verändern. In der Vergangenheit haben die Städte und Gemeinden ihre Legitimation nicht zuletzt aus der Wahrnehmung zahlreicher Grunddaseinsfunktionen und der Bereitstellung der hierzu notwendigen Infrastruktur bezogen. Mit der Liberalisierung der Märkte treten nun private Unternehmen auf, die in Konkurrenz zu den kommunalen Betrieben oder an deren Stelle um die Leistungserbringung für die Bürger bzw. Kunden werben.

Aus kommunaler Sicht besteht die Gefahr, dass den Kommunen ein identitätsstiftender und partizipationsfördernder Wahrnehmungsbereich der Bürgerinnen und Bürger verloren geht, wenn sich deren Beteiligung in Fragen der Leistungserbringung und -ausgestaltung auf dem Gebiet der Daseinsvorsorge infolge von Liberalisierung und Privatisierung künftig weniger auf die Kommune als vielmehr direkt auf die privaten Unternehmen als Leistungsanbieter bzw. -erbringer hin ausrichtet. Wenn die Annahme stimmt, dass sich Identifikation und Partizipation auf kommunaler Ebene auf alltags- und lebensweltliche Zusammenhänge stützen, wäre die Kommune als politische Instanz der Willensbildung in den traditionell als zentral angesehenen Bereichen der kommunalen Selbstverwaltung nicht mehr erster Bezugspartner für die Bevölkerung.

Der durch die Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgabenbereiche ausgelöste institutionelle Wandel in Kommunen betrifft die Kommunen damit nicht nur als intermediäre Instanz zwischen Staat und Bürger sowie als dezentrale Einheit im Staatsaufbau, sondern auch in ihrer Rolle und Funktion als Orte lokaler Demokratie und hat damit massive Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem.

Das Grundgesetz weist mit Art. 28 Abs. 2 GG bewusst den Gemeinden auf dezentraler Ebene die Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben zu und regelt die demokratisch-politische Funktion der kommunalen Selbstverwaltung im Staatsaufbau und die hiermit verbundene Entscheidungsverantwortung der legitimierten Entscheidungsträger für die "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft".

In der demokratischen Verantwortung der Kommunen wird es zunächst liegen, Entscheidungsvorgänge von Rat und Verwaltung zur Auslagerung, Privatisierung oder gar völligen Abgabe von Aufgaben in ihren Vor- und Nachteilen sowie ihren Auswirkungen sachgerecht abzuwägen, irreversiblen Festlegungen oder längerfristigen Fehlentwicklungen vorzubeugen und den Entscheidungsprozess für die Bürger transparent zu gestalten und zu dokumentieren. Ferner zeichnet sich ab, dass es aus Sicht einer zusehends auf dem Markt "bestellenden" Kommune wichtiger werden wird, Know-how für die qualitativen Anforderungen sowie das Management von fairen, diskriminierungsfreien öffentlichen Ausschreibungen und für das Vertragsmanagement zu entwickeln. "Daseinsvorsorgende", vor allem planerische Vorgaben und die professionelle Suche nach den Partnern, die für die Bürgerinnen und Bürger die bestmögliche - wirtschaftlich effizienteste, ökologisch und sozial verträglichste - Aufgabenerledigung vornehmen, werden voraussichtlich im Zentrum der kommunalen Entscheidungsverantwortung stehen. Hierfür gilt es, bestehende Verfahren im Sinne einer ausgewogenen kommunalen Entwicklung zu verbessern und bei Bedarf neue Instrumentarien für den Diskurs zwischen Rat, Verwaltung, Wirtschaft und Bürgerschaft zu entwickeln.

Kommunale (umweltpolitische) Handlungsspielräume werden nicht nur "von oben", also von EU, Bund und Ländern, sondern auch von den Gegebenheiten vor Ort determiniert. Der Gemeinderat mit seinen Ausschüssen, politische Parteien, Bürgerinitiativen oder Vereine, die ortsansässigen kommunalen und privaten Unternehmen, aber auch das öffentliche Umweltbewusstsein, haben Einfluss auf die Ziele und Maßnahmen der Umweltpolitik. Das Verhältnis bzw. das Arrangement zwischen diesen Akteuren unterliegt nun einem Wandel - wobei ungeklärt ist zu wessen Gunsten.

Foto: Presse- und Informationsamt des Landes Berlin

Letztlich sind die kommunalen Mandatsträger und Verwaltungen der zentrale Sachwalter lokaler Umweltinteressen. Und hierbei waren sie in der Vergangenheit überaus erfolgreich, gemessen an den Erfolgen im Gewässerschutz, bei der Luftreinhaltung oder im Energiemanagement. Allerdings steht das Thema "Umweltschutz", wie die jährliche Umfrage des Difu zu den "Problemen der Stadtentwicklung und Kommunalpolitik" zeigt, seit einiger Zeit nicht mehr an der Spitze der kommunalpolitischen Agenda. Dies ist nicht zuletzt den veränderten Rahmenbedingungen und dem zuvor erwähnten "Primat der Ökonomie" geschuldet. Denn während sich die Kommunen lange Zeit in einem Wettbewerb um den besten Umweltschutz bzw. die erfolgreichste Klimaschutz- und Energiepolitik, einem "race to the top", befanden, wird dies in liberalisierten Märkten nicht mehr honoriert, weil hohe Umweltschutzstandards und -aufwendungen als Nachteil im Standortwettbewerb angesehen werden. Es droht ein umweltpolitisches "race to the bottom".

Wenn die These stimmt, dass im Zuge des durch die Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgabenbereiche maßgeblich ausgelösten institutionellen Wandels der Verhandlungs-, Koordinationsund Steuerungsaufwand für die Kommunen massiv ansteigt, stellen sich einige Fragen, auf die die einzelnen Beiträge dieses Bandes eingehen: Einleitend gehen die Herausgeber des Sammelbandes Jens Libbe, Stephan Tomerius und Jan Hendrik Trapp u.a. der Frage nach, inwiefern rationales kommunales Handeln im Sinne einer abgestimmten, intendierten gesamtstädtischen Planung und Entwicklung noch möglich ist, wenn eine Vielzahl formell oder materiell privatisierter Leistungen koordiniert werden müssen. Dazu werden zunächst die aktuellen Entwicklungen in einzelnen "klassischen" Sektoren der Daseinsvorsorge (Energie, Wasser/Abwasser, Abfall, ÖPNV, Gas) beschrieben und die "vergessenen sozialen und umweltpolitischen Perspektiven" im gegenwärtigen Diskurs aufgezeigt. Denkbare Auswirkungen auf das politisch-administrative System in Kommunen und auf ihre Funktion als "Orte lokaler Demokratie" werden abgeschätzt. Die hier angesprochenen demokratietheoretischen Aspekte werden in zwei Beiträgen näher untersucht: Paul von Kodolitsch stellt in seinem Aufsatz "Liberalisierung und Privatisierung und der institutionelle Wandel in den Kommunen" zunächst die Veränderungen im Verhältnis von Staat und Gesellschaft dar, indem er die aktuellen Reformdiskurse über die Modernisierung des Staates systematisiert und strukturiert. In einem zweiten Schritt werden die Entwicklungen speziell auf den Bereich der kommunalen Stadtplanung bezogen. Die Frage, wie sich der im Zuge von Liberalisierung und Privatisierung abzeichnende Wandel der institutionellen Konfiguration der Kommune auf die politische Partizipation der Bürgerinnen und Bürger und auf bürgerschaftliches Engagement in Kommunen auswirkt, gehen Jörg Bogumil und Lars Holtkamp nach. Sie kommen, was die "Auswirkungen auf das kommunale Entscheidungssystem" betrifft, zu einem eher düsteren Bild und stellen die These auf, dass sich Kommunen im Rahmen von Privatisierungen selbst entmachten.

Umweltpolitische Aspekte im engeren Sinne werden zum einen in einem Beitrag von Jürgen Lottermoser behandelt, der anhand der kommunalen Klimaschutzaktivitäten in Saarbrücken die Frage einer "Verknüpfung von angebotsorientierter Politik und nachfrageseitiger Steuerung" für den Energiesektor untersucht. Zum anderen nimmt Holger Brackemann die Diskussion über eine Liberalisierung der Wasserwirtschaft in Deutschland zum Ausgangspunkt und lotet "Optionen, Chancen und Rahmenbedingungen einer nachhaltigen Wasserversorgung im Markt" aus.

In einem dritten Teil des Sammelbandes steht der Wandel der Daseinsvorsorge und damit die Aufgabenverteilung zwischen Staat, Privaten und Kommunen im Mittelpunkt. Jan Werner und Christoph Schaaffkamp untersuchen für den Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV), wie sich "Daseinsvorsorge im Wettbewerb" realisieren lässt und welche Gestaltungsoptionen und -instrumente die Kommunen hierzu haben. Der Beitrag von Dieter Vesper greift eine, wenn nicht die zentrale Triebfeder für Privatisierungen kommunaler Betriebe auf: die kommunale Finanz(not)lage und die ihr zu Grunde liegende Struktur. Für die "kommunalen Handlungsspielräume in allokationstheoretischer und finanzwissenschaftlicher Perspektive" formuliert Dieter Vesper als Abschluss seiner Überlegungen acht Thesen über deren künftige Entwicklung.

Bevor Manfred Sternberg den "Strukturwandel der kommunalen Daseinsvorsorge" noch einmal ganz grundsätzlich zum Gegenstand seiner Überlegungen macht, analysiert Ulrich Scheele eher verborgene Prozesse, die sich auf Unternehmensebene in netzgebundenen Infrastruktursektoren abspielen. Die sich abzeichnende Entwicklung "von vertikal strukturierten Monopolen zu Virtual Utilities" schafft neue Anforderungen an die Regulierung privater Unternehmen auf diesen dynamisierten Märkten, wobei nach Ulrich Scheele auch die Rolle der Kommunen neu zu definieren sei.

Kristine Kern und Alexander Wegener gehen in ihrem Beitrag auf "institutionelle Innovationen deutscher Kommunen zwischen lokaler und europäischer Governance" ein. Sie zeigen, dass sich die hierarchische Steuerung auf dem Rückzug befindet und durch wettbewerbliche Elemente ergänzt wird. Hinzu kommt eine von der EU bewusst geförderte transnationale Vernetzung der Kommunen, die vielfältige Formen der Selbstorganisation zu begünstigen scheinen.

Im Hintergrund der genannten Beiträge taucht immer wieder die Frage auf, ob ein "Weniger" an operativer Leistungserstellung möglicherweise gar ein "Mehr" an kommunalpolitischer Einflussnahme durch strategische Steuerung sein könnte. Und so fragen die Herausgeber in ihrem Ausblick, ob die Zukunft in den Kommunen in "strategischer Steuerung statt operativer Leistungserstellung" liegen könnte.

Ziel des vorliegenden Bandes ist es, neben einer Bestandsaufnahme der aktuellen Entwicklungen soziale und umweltpolitische Aspekte aus wirtschafts-, sozial und rechtswissenschaftlicher Perspektive sowie aus Sicht der Praxis zu beleuchten, zur Diskussion zu stellen und damit zu einer Differenzierung der nach Meinung der Herausgeber oftmals zu schematisch geführten Debatte um die Vor- und Nachteile öffentlicher oder privater Aufgabenerfüllung beizutragen.

Der Sammelband geht zurück auf ein Sondierungsprojekt des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) im Förderschwerpunkt "Sozial-ökologische Forschung" des Bundesministeriums für Bildung und Forschung (BMBF) mit dem Titel "Liberalisierung und Privatisierung öffentlicher Aufgabenbereiche in Kommunen - sozialökologische Problemlagen und Chancen für eine nachhaltige Entwicklung". Die Mehrheit der Autorinnen und Autoren des Bandes war als Experten aus Wissenschaft, Praxis und Politik an Arbeitsworkshops des Difu im Rahmen der Sondierungsstudie beteiligt.

Weitere Informationen:

Dipl.-Sozialök., Dipl.-Volksw. Jens Libbe
Telefon: 030/39001-115
E-Mail:
libbe@difu.de

Dr. Jur. Stephan Tomerius
Telefon: 030/39001-299
E-Mail:
tomerius@difu.de

Dipl.-Soz. Jan Hendrik Trapp
Telefon: 030/39001-240
E-Mail:
trapp@difu.de

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