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Difu-Berichte 4/2002 - Dezentralisierung und Umweltverwaltungsstrukturen in Mittel- und Osteuropa

Dezentralisierung und Umweltverwaltungsstrukturen in Mittel- und Osteuropa

Vergleich der EU-Beitrittsländer Polen, Tschechische Republik, Ungarn, Estland, Lettland und Litauen.

Die gravierenden Umweltprobleme in den Ländern Mittel- und Osteuropas sind evident. In vielen Städten und Gemeinden ist der Boden durch Schwermetalle belastet, und die Entsorgung von Abfall und die Abwasserklärung sind nach wie vor unzureichend. Seit einigen Jahren zeigen sich aber auch typische westeuropäische Phänomene, etwa ein wachsender Verbrauch an Siedlungsflächen und rapide steigende Verkehrsströme. Zugleich finden im Zuge der fortschreitenden Integration der Beitrittsländer in die EU deren Vorgaben auch im Bereich des Umweltschutzes mehr und mehr Anwendung.

In allen Beitrittsländern wurde die kommunale Selbstverwaltung wieder eingeführt und in den Verfassungen und Gesetzen verankert. Damit sind die formalen Voraussetzungen geschaffen, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Parallel zum Prozess der Dezentralisierung wurden auch die Zuständigkeiten der Umweltverwaltungen neu organisiert. Knappe finanzielle Ressourcen bei hohen Investitionskosten und ungünstige institutionelle Rahmenbedingungen begrenzen jedoch den Handlungsrahmen der Kommunen und die Verwaltungsreorganisation.

Vor diesem Hintergrund führte das Difu, gefördert durch die Deutsche Bundesstiftung Umwelt, eine einjährige Vorstudie "Kommunaler Umweltschutz in Mittel- und Osteuropa" durch, die vor kurzem abgeschlossen wurde. Im Rahmen dieses Projekts wurden auch die Dezentralisierungsprozesse und die Umweltverwaltungsstrukturen in den EU-Beitrittsländern Polen, Ungarn, der Tschechischen Republik sowie den baltischen Staaten Estland, Lettland und Litauen untersucht.

Ein signifikanter Unterschied zwischen Polen, Ungarn und Tschechien und den baltischen Systemen der kommunalen Selbstverwaltung ist der Grad der zentralen Kontrolle kommunaler Aktivitäten. So verfügt die Kommunalaufsicht in Estland, Lettland und Litauen über sehr weitgehende Eingriffsrechte und auch die Festlegung der kommunalen Grenzen liegt vollständig in der Hand von Parlament und Regierung. Der wichtigste Unterschied ist aber die restriktive Kontrolle der kommunalen Finanzen, die über die Beschränkung der kommunalen Kreditaufnahme, Einschränkungen des Zugangs zu Kapitalmärkten und über mit der Kalkulation staatlicher Zuweisungen verknüpfte Systeme des interkommunalen Finanzausgleichs ausgeübt wird. Die Finanzausstattung der Kommunen wird in Verhandlungen zwischen der Regierung und kommunalen Vereinigungen jährlich neu festgelegt, was in der Konsequenz insbesondere in Estland und Lettland zur Formierung gut organisierter kommunaler Interessenvertretungen geführt hat. Trotz teilweise nur geringer Anteile staatlicher Zuweisungen und hoher Anteile steuerlicher Einnahmen werden die kommunalen Handlungs- und Entscheidungsspielräume durch derart zentralisierte Systeme der Kommunalfinanzierung erheblich eingeschränkt. So fehlen freie Reserven zur Finanzierung von Investitionen, relevante Steuersätze werden zentral festgelegt und die Aufnahme langfristiger Kredite ist nur sehr eingeschränkt möglich.

Karte größer anzeigen!Der hohe Zentralisierungsgrad in den baltischen Staaten ergibt sich aus der historischen Entwicklung. Der Weg zur Unabhängigkeit war aufgrund der Trennung von der Sowjetunion nicht so eindeutig vorgezeichnet wie in Polen, Ungarn und Tschechien. Die zentralistische Verwaltungsorganisation verringerte in diesem Zusammenhang Risiken der Destabilisierung.

Das System der kommunalen Selbstverwaltung kann nur in Polen, Ungarn und der Tschechischen Repulik als annähernd gefestigt angesehen werden. Anders stellt sich das Bild in den baltischen Staaten dar, wo die endgültige Struktur der kommunalen Ebene noch nicht geklärt ist. Für übergeordnete Ebenen (Kreise, Komitate, Bezirke, Regionen) gilt dies in noch stärkerem Maße, hier kann nur in Einzelfällen von langfristig stabilen institutionellen Lösungen ausgegangen werden.

Dies wirkt sich auch auf den Aufbau und die Zuständigkeiten der Umweltverwaltungen aus, die ebenfalls reorganisiert werden. So wird in Polen ein Ansatz der regionalisierten Umweltverwaltung verfolgt, in dem Woiwodschaften und Kreise für wichtige Aufgaben der Genehmigung und Aufsicht zuständig sind. Das zentralistische Verwaltungssystem der Tschechischen Republik befindet sich auch im Umweltbereich im Umbruch, das endgültige institutionelle Gefüge ist noch nicht absehbar. In Ungarn wird es insbesondere im Rahmen der Umsetzung umweltbezogener Richtlinien der Europäischen Integration notwendig werden, zersplitterte Zuständigkeiten und Kompetenzen zu integrieren und neu zu ordnen. Im Baltikum hingegen sind die Umweltverwaltungen durchweg stark zentralisiert und auf die jeweiligen Umweltministerien ausgerichtet. Hier fehlt es vor allem an Verwaltungskapazitäten der selbstverwalteten Ebenen des politisch-administrativen Systems.

Die Bewältigung der Herausforderungen, vor denen die Kommunen in MOE im Rahmen der EU-Erweiterung im Umweltbereich stehen, wird unter diesen Rahmenbedingungen zu einer nur mit erheblichen Anstrengungen lösbaren Aufgabe. Die administrativen Kapazitäten kommunaler Verwaltungen müssen ausgebaut werden, wobei knappe finanzielle Ressourcen und ungünstige institutionelle Rahmenbedingungen den Handlungsspielraum begrenzen. In dieser Situation ist die Förderung der Kooperation zwischen Kommunen innerhalb der EU und den Städten in den Beitrittsländern von besonderer Wichtigkeit. Auf diesem Wege kann ein umfangreicher informeller Austausch und Wissenstransfer stattfinden, der von Informationen zur Anwendung von EU-Richtlinien und Förderinstrumenten und zum Umgang mit professionellen Experten und Beratern bis zu praktischer Hilfe bei drängenden Problemen reichen kann. Dabei muss dieser Austausch keineswegs einseitig bleiben. Kommunen innerhalb der EU können etwa von den Erfahrungen mittel- und osteuropäischer Städte mit marktförmigen Instrumenten zur Finanzierung von Umweltschutzinvestitionen durchaus profitieren.

Ein weiteres wichtiges Ziel des internationalen Austauschs wäre die Stärkung der Interessen der Städte und Gemeinden in Mittel- und Osteuropa durch die öffentliche Diskussion ihrer spezifischen Problemlagen und die daraus resultierende Aufmerksamkeit für die Entwicklung und Verbreitung anwendungsbezogener Lösungsansätze. Sollte es in diesem Zusammenhang gelingen, die Perspektive über den "harten" Umweltschutz in Form technischer Infrastruktur hinaus auf "weiche", auf verhaltensensibilisierende Instrumente zu erweitern, so eröffnen sich vielleicht auch neue Perspektiven für eine nachhaltige, Ressourcen schonende Entwicklung. Dieses Ziel findet in der derzeitigen Beitrittsdiskussion mit ihrem investiven Fokus noch zu geringe Beachtung.

Das Difu möchte mit dem neuen Materialienband den deutschen Städten eine Arbeitshilfe an die Hand geben, die es ihnen ermöglicht, sich in prägnanter Form über die Situation der kommunalen Selbstverwaltungen im Allgemeinen sowie über die Strukturen der Umweltverwaltung und damit die Umsetzung des kommunalen Umweltschutzes in den EU-Beitrittsländern im Besonderen zu informieren. Das umfassende Literaturverzeichnis ist darüber hinaus ein Wegweiser für vertiefende Studien.

Weitere Informationen:

Dipl.-Sozialök., Dipl.-Volksw. Jens Libbe
Telefon: 030/39001-115
E-Mail: libbe@difu.de

Bestellung: siehe Bestellschein

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