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Difu-Berichte 3/2014 - Steuerung des großflächigen Einzelhandels

Difu-Studie zur Wirkungsweise von § 11 Absatz 3 der
Baunutzungsverordnung

Die im Juli vorgelegte Studie zur Wirkungsweise von § 11 Abs. 3 Baunutzungsverordnung (BauNVO) greift ein zentrales Anliegen der Stadtentwicklung auf. Es geht um die Sicherung der Nahversorgung der Bevölkerung durch den Einzelhandel. Denn § 11 Abs. 3 BauNVO unterstellt großflächige Einzelhandelsbetriebe und Einkaufszentren einem Planungsvorbehalt, weil von diesen typischerweise erhebliche Auswirkungen unter anderem auf die zentralen Versorgungsbereiche und die Nahversorgungsstrukturen in den Städten ausgehen können. Die vom Difu im Auftrag des  Bundesministeriums für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit durchgeführte Studie greift einen Prüfauftrag des Deutschen Bundestages auf. Ergänzend zu einer Kommunalbefragung wurden Stellungnahmen betroffener Verbände und fachlich zuständiger Landesministerien berücksichtigt.

Foto eines Einkaufszentrums und des davor liegenden Parkplatzes

Positive Auswirkungen auf die Nahversorgung und die Innenentwicklung

Insgesamt ist eine überwiegend positive Einschätzung zur Wirkungsweise des § 11 Abs. 3 BauNVO festzustellen. Er leistet einen wichtigen Beitrag sowohl für den Schutz und die Erhaltung zentraler Versorgungsbereiche als auch für den Schutz der verbrauchernahen Versorgung.

Nachteilige Auswirkungen auf die städtebauliche Entwicklung im Allgemeinen und insbesondere auf das Ziel der Förderung der Innenentwicklung werden in Bezug auf die Regelung des § 11 Abs. 3 BauNVO nicht gesehen. Die Studie zeigt vielmehr, dass der geltende Regelungsansatz, dem vom Verordnungsgeber beabsichtigten Zweck entsprechend, die Bemühungen der Städte zur Erhaltung und Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche im Sinne der Innenentwicklung fördert. Darüber hinaus ist er ein unverzichtbares Element des für dieses Ziel eingesetzten Steuerungsansatzes.

Änderungsbedarf

Die Verbände und Landesministerien sprechen sich mit einer Ausnahme für die Beibehaltung der Regelung in § 11 Abs. 3 BauNVO in ihrer bisherigen Grundstruktur aus. Diese grundsätzlich positive Einschätzung zum Regelungsansatz nach geltendem Recht wird auch durch die Ergebnisse der Kommunalbefragung bestätigt. Sie gilt für die zweistufige Prüfkaskade mit der Großflächigkeitsschwelle bei 800 qm Verkaufsfläche genauso wie für den Schwellenwert bei der Regelvermutung von 1.200 qm Geschossfläche.

Auch die Vermutungsregelung hat sich in der Praxis bewährt. Gleichwohl zeigt sich, dass die Praxis nicht uneingeschränkt mit dem Regelungsansatz zufrieden ist. Von vielen Kommunen werden die Vermutungsregelung und die Möglichkeit, diese in atypischen Fallkonstellationen zu widerlegen (§ 11 Abs. 3 Sätze 3 und 4 BauNVO), tendenziell als kompliziert bewertet. Die Wirkungsweise dieses Regelungsansatzes wurde damit allerdings nicht infrage gestellt. Eine Änderung der Vorschrift wird insoweit ganz überwiegend nicht als erforderlich angezeigt. Dabei wird zum Teil auf eine verbesserte Vollzugspraxis auf der Grundlage von Arbeitshilfen und Leitfäden gesetzt.

Anlass zur Weiterentwicklung der derzeitigen Gesetzeslage könnte das Phänomen der "Einzelhandelsagglomerationen" geben. Die Ansammlung nicht großflächiger Einzelhandelsbetriebe hat häufig ähnliche Auswirkungen, wie die von großflächigen Einzelhandelsbetrieben. Eine Steuerung auf der Basis von § 11 Abs. 3 BauNVO ist schwierig. Hierauf wiesen eine ganze Reihe von Kommunen (60 Nennungen), aber auch einige Landesministerien hin.

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