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Difu-Berichte 3/2006 - Strategische Entscheidungshilfe: Transformation netzgebundener Infrastruktur - Strategien für Kommunen am Beispiel Wasser

Forschungsverbund netWORKS entwickelt eine strategische Entscheidungshilfe im Umgang mit netzgebundenen Infrastruktursystemen

Transformation netzgebundener Infrastruktur - Strategien für  Kommunen am Beispiel Wasser - Thomas Kluge, Jens LübbeGegenwärtig befinden sich die netzgebundenen Infrastruktursysteme in einem dynamischen Prozess der Transformation, ohne dass die Folgen und Ergebnisse dieses Veränderungsprozesses bereits endgültig vorhersehbar sind. Dies gilt auch für den Bereich der Wasserver- und -entsorgung. Sinkender Wasserverbrauch und neue technische Optionen werfen Fragen hinsichtlich eines notwendigen Umbaus der bestehenden technischen Strukturen auf. Zugleich verändern sich die politischen Rahmensetzungen, wobei über den Ordnungsrahmen der Wasserwirtschaft zunehmend auf europäischer Ebene entschieden wird. Hinzu kommt, dass sich die Privatisierung und Kommerzialisierung öffentlicher Aufgaben zunehmend auf die Organisation und Struktur der Ver- und Entsorgungswirtschaft auswirken.

Die Veränderungen treffen insbesondere die Kommunen als diejenigen, die traditionell und als Grundlage und Ausdruck ihrer Selbstverwaltung die öffentliche Versorgung sicherstellen. Vor dem Hintergrund teilweise tief greifender Veränderungen müssen sich kommunale Entscheidungsträger aus Politik und Verwaltung mit grundsätzlichen strategischen Fragen zur Sicherstellung einer ausreichenden und angemessenen Ver- und Entsorgung befassen.

  • Zum einen im Hinblick auf die geeignete Organisationsform: Welche Strategie sollte gewählt werden, um die Ver- und Entsorgung auch künftig sicherzustellen? Ist es auf Dauer vertretbar, wenn eine Kommune ihre Wasserversorgung privatisiert? Welche Chancen bieten alternative Formen der regionalen Kooperation? Ist es nicht besser, auch in Zukunft die Leistungen der so genannten Daseinsvorsorge über eigene Unternehmen erbringen zu lassen?
  • Zum anderen drehen sich die Fragen um die Nachhaltigkeit des Ver- und Entsorgungssystems: Wie kann langfristig die Bereitstellung von Wasserversorgungsdienstleistungen so gewährleistet werden, dass Qualität und Sicherheit der Versorgung sowie der universelle Zugang gewährleistet sind, dass die Preise unter sozialen Gesichtspunkten angemessen sind und die für die Nutzung dieser Dienstleistung notwendigen Systemkosten decken, dabei den Betreibern der Einrichtungen Anreize geben, in die Funktionsfähigkeit der Systeme zu investieren? Wie kann das System so offen gestaltet werden, dass es in der Lage ist, sich flexibel an veränderte Rahmenbedingungen anzupassen. Schließlich: Wie sind die möglichen Alternativen aus der Perspektive eines nachhaltigen Infrastrukturmanagements zu bewerten?

Kurz gesagt: Wie kann die kommunale Dienstleistungsqualität auch unter veränderten Rahmenbedingungen sichergestellt und weiterentwickelt werden?

Kommunale Strategien in Hinblick auf Versorgungsdienstleistungen

Die Entscheidung für eine bestimmte Strategie im Umgang mit kommunalen Versorgungsdienstleistungen wird von zahlreichen Faktoren beeinflusst: von den - zuweilen gegensätzlichen - Interessen unterschiedlichster Akteure in Rat, Verwaltung und Bürgerschaft, von den Strategien der Versorgungsunternehmen, von den Vorgaben und Empfehlungen übergeordneter Regulierungsebenen und nicht zuletzt vom Stellenwert, den die Wasserversorgung im Bewusstsein der lokalen Bevölkerung einnimmt. In den seltensten Fällen handelt es sich folglich um eine eindeutige Situation, in der sich die Verantwortlichen für die - im Lichte aller vorliegenden Informationen - objektiv vernünftigste Lösung entscheiden. Eher dürfte die Entscheidungsfindung durch Verhandlungen, die Suche nach einem Ausgleich zwischen politischen Interessen und die Mobilisierung von Unterstützung für einen kompromissfähigen Lösungsweg gekennzeichnet sein.

Mögliche Strategien können von den zur Verfügung stehenden Organisationsformen kommunaler Aufgabenwahrnehmung her entwickelt werden. Dies kann vor dem Hintergrund von Art. 28 Abs. 2 GG als Grundlage und Ausdruck kommunaler Selbstverwaltung geschehen, wonach Städte und Gemeinden eine grundsätzliche Wahlund Gestaltungsfreiheit bei der Wahrnehmung und Ausgestaltung ihrer Aufgaben besitzen, so auch von Leistungen der kommunalen Daseinsvorsorge. Im Rahmen der Strategiebildung sind Organisationsformen dann zugleich Instrumente, mit denen verschiedene Strategien in der Wasserversorgung verfolgt werden können. Dies ist allerdings nur ein möglicher Zugang zur Strategiebildung. Ebenso wäre es denkbar, Strategien vor dem Hintergrund spezifischer Problemkontexte zum Beispiel auf der Netz- oder Ressourcenebene zu entwickeln, also etwa Strategien für eine Ergänzung zentraler um semi-zentrale technische Systeme oder Strategien zu Veränderungen in der Ressourcenherkunft (Fern- bzw. Nahversorgung). Denn für die Problemlage vor Ort kann zum Beispiel der Netzzustand, die Ressourcensituation oder die demographische Entwicklung zunächst viel bedeutsamer sein, als die Organisation der Ver- und Entsorgung. Die Strategie muss angepasste Lösungen für die Problemlage vor Ort geben. So kann beispielsweise ein integrierter Stadtumbau als Antwort auf den demographischen Wandel, bei dem Stadttechnik und Städtebau konzeptionell gemeinsam gefasst werden, unter Umständen mit dem eigenen kommunalen Unternehmen leichter zu bewerkstelligen sein, als mit einem externen Versorger. Umgekehrt kann die Problemlage aber auch Konsequenzen für die Organisationsform haben. Dies wäre der Fall, wenn etwa die Finanzlage der Kommune einen Teilverkauf des Versorgungsunternehmens nahe legt.

Vier grundlegende Strategien bzw. Organisationsformen lassen sich identifizieren. Es handelt sich um

  1. die Stärkung und Zukunftssicherung kommunaler Wasserdienstleistungen in der Eigenerstellung über einen Eigenbetrieb oder eine sich zu 100 Prozent im kommunalen Besitz befindliche Eigengesellschaft,
  2. die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen in einer Kooperationsgesellschaft als gemischt-wirtschaftliches Unternehmen (so genannte institutionelle Public Private Partnership PPP oder Teilprivatisierung),
  3. den Einkauf von Wasserdienstleistungen von Privaten (als so genannte vertragliche PPP) bzw. den vollständigen Verkauf kommunaler Unternehmen an Private (Fremderstellung) sowie um
  4. die regionale bzw. interkommunale Kooperation zur Stärkung kommunaler (Wasserversorgungs-) Dienstleistungen.

Die prinzipielle Freiheit der Kommunen bei der Strategiewahl unterliegt jedoch zahlreichen rechtlichen und materiellen Rahmenbedingungen, die mit Blick auf künftige strategische Gestaltungsspielräume sorgfältig mit in Betracht gezogen werden müssen.

An erster Stelle steht die Frage nach dem Typ der kommunalen Selbstverwaltungsaufgabe. Je nachdem, ob es sich um eine freiwillige oder pflichtige Selbstverwaltungsaufgabe handelt oder ob es sich im übertragenen Wirkungskreis um eine kommunale Pflichtaufgabe nach Weisung und Auftragsangelegenheiten handelt, stehen bestimmte Optionen zur Verfügung oder sind rechtlich gerade nicht zulässig. So ist insbesondere bei kommunalen Pflichtaufgaben eben auch eine Verpflichtung der Kommune zur Steuerung und Kontrolle der Aufgabe (Ingerenzpflicht) zu beachten. Hier wird also z.B. der Kontrollbedarf der Kommune höher sein als bei freiwilligen Selbstverwaltungsaufgaben.

Die zweite bedeutsame juristische Rahmenbedingung ist das Wettbewerbs- und Vergaberecht. Durch die aktuelle Rechtsauslegung auf europäischer aber auch auf nationaler Ebene wird die oben genannte Wahlfreiheit mehr und mehr begrenzt. Insbesondere durch die Einschränkung der so genannten Inhouse-Vergabe ist den Kommunen faktisch die Wahlfreiheit der Aufgabenwahrnehmung in vielen existierenden Organisationsformen einer gemischt öffentlich-privaten Aufgabenwahrnehmung genommen.

Neben diesen juristischen hängt die Wahl einer Strategie auch von verschiedenen materiellen Rahmenbedingungen ab. Diese werden maßgeblich definiert durch einerseits die Qualität und Verfügbarkeit ökologischer, ökonomischer und institutionell-organisatorischer Ressourcen sowie andererseits den Problemdruck, der mit diesen Ressourcen verbunden ist. Das lokal verfügbare Wasserangebot wäre solch eine ökologische, die Situation des Kommunalhaushaltes oder die Fixkosten des Versorgungssystems eine ökonomische und die Größe und fachliche Kompetenz der Verwaltung eine institutionelle Rahmenbedingung.

Hinzu kommt, dass sich die Strategien grundsätzlich in der Zahl der beteiligten Akteure unterscheiden. Während im Fall der Eigenerstellung die Kommune mit eigenen Verwaltungs- oder auch ausgelagerten Einheiten agiert und hier Abstimmungsprozesse innerhalb und zwischen der Kommunalverwaltung und dem Rat sowie ggf. dem kommunalen Unternehmen zu beachten sind, zeichnen sich die drei anderen Strategien gerade durch die Aufnahme eines oder mehrerer Dritter aus. In der Strategie (regionaler) interkommunaler Kooperationen hat es die Kommune mit einer, wenn nicht mehreren anderen Kommunen oder kommunalen Einrichtungen zu tun, in der Strategie der Leistungserbringung in einer gemischt-wirtschaftlichen Kooperationsgesellschaft sowie in der Strategie der Fremderstellung tritt die Kommune in eine Beziehung zu einem privaten Dritten.

Entscheidungshilfe zur integrierten Strategiebildung

Die neue Difu-Veröffentlichung soll kommunalen Entscheidungsträgern eine Unterstützung für die strategische Entscheidungsfindung im Umgang mit netzgebunden Infrastruktursystemen geben. Als strategische Entscheidungshilfe zielt sie direkt auf die Stärkung kommunaler Kompetenzen.

Die Herausgeber gehen davon aus, dass den Kommunen auch künftig eine wichtige Rolle bei der Weiterentwicklung innovativer und nachhaltiger Infrastruktursysteme zukommen wird und muss. Dies nicht zuletzt trotz, sondern aufgrund der sich zunehmend ausdifferenzierenden Formen der Leistungserbringung. Die im Zuge der Verwaltungsmodernisierung zu beobachtende Ökonomisierung der kommunalen Selbstverwaltung und damit verbunden die zunehmende Ausgliederung und Privatisierung öffentlicher Aufgaben machen es notwendig, geeignete Verfahren und Instrumente anzuwenden, die die Einflussnahme der legitimierten öffentlichen Entscheidungsträger absichern und qualifizieren. Doch nicht nur das: der vielerorts anstehende Umbau vorhandener Systeme und die Komplexität der anstehenden Aufgaben erfordert nach Auffassung des Forschungsverbundes netWORKS neue Formen einer integrierten Entscheidungsfindung unter Einbindung aller relevanten "Stakeholder".

netWORKS-Ansatz zur integrierten Strategiebildung

Die Forschungsgruppe hat hierfür eigens einen Ansatz zur integrierten Strategiebildung entwickelt. Dieser soll insbesondere Kommunalpolitikern und Dezernenten sowie Amtsleitern eine Entscheidungsunterstützung geben und es ihnen ermöglichen, die Handlungsfolgen bestimmter Entscheidungen frühzeitig zu erkennen und zu bewerten. Insofern wird mit dem vorliegenden Buch die derzeit vorherrschende klassische Beratungspraxis verlassen, da der Zugang der Problemlösung nicht aus der Perspektive einer Disziplin oder eines Verwaltungsressorts gesucht wird, sondern aus einer interdisziplinären und ressortübergreifenden Analyse heraus. Leitfragen der Entscheidungsfindung werden formuliert, Gestaltungspotenziale und -restriktionen deutlich gemacht, modellhaft die Wirkungen kommunaler Handlungsstrategien aufgezeigt und vor allem, ein ausführlicher Instrumentenkasten zum Infrastrukturmanagement entwickelt.

Die Kapitel des Buches sind didaktisch so konzipiert, dass sie jeweils auch gesondert gelesen werden können. Eine vollständige Lektüre ist also nicht zwingend, wenngleich für einen umfassenden Überblick sinnvoll. Das Kapitel A bildet die Grundlage aller weiteren Überlegungen. Dort wird zunächst eine Erläuterung der maßgeblichen Triebkräfte gegeben, die gegenwärtig zu grundlegenden Herausforderungen in netzgebundenen Infrastrukturen führen. Im Weiteren wird der vom Forschungsverbund entwickelte "netWORKS-Ansatz" zur integrierten Strategiebildung erläutert. In einem dritten Teil folgt eine knappe Erläuterung zum Verständnis des Transfomationsbegriffs.

Im Kapitel B werden die vier von der Forschungsgruppe identifizierten zentralen Strategien im Umgang mit Netzinfrastruktursystemen ausgezeichnet. Den Ausgangspunkt bilden dabei die zur Verfügung stehenden Organisationsformen kommunaler Aufgabenwahrnehmung, also die Strategien der Eigenerstellung, der Erbringung von Wasserdienstleistungen in einer Kooperationsgesellschaft, der Fremderstellung und der regionalen interkommunalen Kooperation. Außerdem werden exemplarisch zwei vom Forschungsverbund in einem interdisziplinären Prozess durchgespielte typische kommunale Entscheidungssituationen dokumentiert. Insofern zeigt Kapitel B am angewandten Fall, wie sich das netWORKS-Modell zur integrierten Strategiebildung praktisch anwenden lässt.

Im Kapitel C werden die den Strategien innewohnenden ökonomischen, ökologischen, rechtlichen, sozialen, kommunal- und regionalpolitischen Aspekte umfassend behandelt. Im Zentrum steht dabei die Frage, über welche Regulations- und Steuerungspotenziale die Kommunen in den jeweiligen Formen der Aufgabenwahrnehmung verfügen. Zudem werden die zentralen, strategieübergreifenden Bausteine einer integrierten Entscheidungsfindung erläutert. Last, but not least wird die Frage des stadttechnischen Transformationsmanagements unter den besonderen Bedingungen der Schrumpfung behandelt. Ausführlich diskutiert und bewertet werden Möglichkeiten der Ergänzung und des Ersatzes vorhandener technischer Systeme durch semi- und dezentrale Lösungen.

Das Schlusskapitel D fasst die zentralen Inhalte der einzelnen Kapitel für den schnellen Überblick zusammen.

Anders als bei wissenschaftlichen Publikationen üblich, wurde aus Gründen der Lesbarkeit auf umfassende Literaturverweise und Fußnotenapparate verzichtet. Nur wo dies unbedingt notwendig erschien, sind Quellen ausgewiesen. Stattdessen wird jeweils am Ende der einzelnen Kapitel auf weiterführende Literatur verwiesen. Ein mehrfarbiges Layout erleichtert den Lesern zudem die Orientierung.

Das Buch soll kommunale Entscheidungsträger ermutigen, sich ihrer Verantwortung der politischen Steuerung in den verschiedenen Formen der Aufgabenwahrnehmung zu stellen und dabei das strategische Ziel nachhaltiger Infrastruktursysteme in das Zentrum aller Überlegungen zu stellen. Gemeinwohlsicherung ist die Herausforderung. Dies ist insofern bedeutsam, als die Definition und Sicherung des örtlichen Gemeinwohls in Deutschland originäre Aufgabe der Kommunen ist und die kommunale Selbstverwaltung aus dieser Aufgabe ihre praktische Legitimation erfährt.

Weitere Informationen: 

Dipl.-Sozialökonom/Dipl.-Volkswirt Jens Libbe
Telefon: 030/39001-115
E-Mail: libbe@difu.de

Der Forschungsverbund netWORKS wurde vom Bundesministerium für Bildung und Forschung (BMBF) im Rahmen des Förderschwerpunkts "Sozial-ökologische Forschung" gefördert. Laufzeit: 11/2002-03/2006