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Difu-Berichte 2/2014 - Gebietstypologie der Baunutzungsverordnung

Ergebnisse einer empirischen Untersuchung

Seit Jahrzehnten werden unterschiedliche Reformansätze zur Baunutzungsverordnung diskutiert. Auch im Rahmen der letzten Novelle des Städtebaurechts wurde vor allem von Architekten eine grundlegende Neufassung der Baunutzungsverordnung (BauNVO) gefordert. Nach den Empfehlungen aus den 2010 durchgeführten und vom Difu moderierten „Berliner Gesprächen zum Städtebaurecht“ sollte die Zweckmäßigkeit einer solchen grundlegenden Novellierung ohne Zeitdruck basierend auf einer wissenschaftlichen Untersuchung und einem breiten Fachdiskurs geprüft werden.

Cover Publikation
Veröffentlichung online:
http://edoc.difu.de/
edoc.php?id=ODA2WPM5

Berliner Gespräche zum Städtebaurecht: http://www.difu.de/publikationen/2010/berliner-gespraeche-zum-staedtebaurecht.html

Hieran knüpfte das gerade abgeschlossene Forschungsprojekt an, das vom Difu im Auftrag des Bundesinstituts für Bau-, Stadt- und Raumforschung und in fachlicher Begleitung durch das frühere Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung durchgeführt wurde. Der Blick wurde dabei vorrangig auf eher grundlegende und neue Regelungsansätze gerichtet. Zentrale Leitlinie der Untersuchung war die Frage, wie diese Ansätze zu einer besseren Umsetzung der Erfordernisse der Innenentwicklung und des Ziels einer kompakten und nutzungsgemischten Stadt beitragen können.

Die Analyse der einschlägigen Literatur und die Forschungsergebnisse zeigen, dass sich die meisten Vorschläge zur Novellierung der BauNVO lediglich auf systemimmanente und kleinteilige Änderungen und Ergänzungen beziehen, wie die Streichung oder Ergänzung einzelner Baugebiete oder die Ergänzung der Baugebietsvorschriften durch Erweiterung oder Einengung der Liste zulässiger oder ausnahmsweise zulässiger Nutzungen. Gleichwohl konnten auch unter Berücksichtigung der Regelungsansätze in anderen europäischen Staaten (England, Niederlande, Polen, Schweden, Schweiz) sechs meist noch sehr allgemein gefasste Ideen oder Überlegungen (Konzeptionen) einer grundlegend anderen Regelung des städtebaulichen Nutzungsgefüges abgeleitet werden. Diese bildeten die Basis für eine interdisziplinäre Fachveranstaltung mit Experten aus Wissenschaft und Praxis sowie für Fallstudien in sechs Städten (Castrop-Rauxel, Frankfurt/Main, Leipzig, Potsdam, Regensburg und Stade).

Die Fallstudien haben deutlich gemacht, dass die BauNVO und die darin festgelegte Baugebietstypologie in den allermeisten Fallkonstellationen eine geeignete Grundlage zur Umsetzung der beabsichtigten städtebaulichen Entwicklung darstellen. Alle Fallstudien haben auch gezeigt, dass die aktuelle BauNVO Nutzungsmischung nicht ausschließt. Von Sonderfällen abgesehen, stellt der Nutzungskanon der einzelnen Baugebietsvorschriften kein Hindernis für die Nutzungsmischung dar. In den Fallstudien wurden vielmehr zwei wesentlich relevantere Faktoren erkennbar, die einer städtebaulich gewünschten Nutzungsmischung im Wege stehen oder diese erschweren: die Bedingungen am Bodenmarkt und Lärmschutzanforderungen bei vorgefundenen Lärmbelastungen.

Bei grundsätzlicher Anerkennung des Ziels, Lärmbelastungen für die Bevölkerung soweit wie möglich zu vermeiden, wünschen sich die Städte für lärmvorbelastete innerstädtische Lagen eine Möglichkeit, Wohngebiete mit einer Lärmbelastung auf dem Niveau des Mischgebietes festsetzen zu können, um nicht in jedem Fall gezwungen zu sein, kostenintensive Lärmschutzvorkehrungen zu treffen. Die in einer der Konzeptionen angestrebte „Relativierung immissionsschutzrechtlicher Differenzierungen zwischen den Baugebieten“ wurde – vorbehaltlich immissionsschutzrechtlicher Implikationen – als Schritt in die richtige Richtung angesehen. Die anderen in den Fallstudien geprüften Regelungsansätze greifen den Aspekt vorgefundener Lärmbelastungen erst gar nicht auf oder berühren die Problematik lediglich mittelbar. Allen Konzeptionen ist gemein, dass die von den Städten gewünschte Flexibilisierung im Umgang mit den Lärmschutzstandards nicht allein durch eine Änderung der Baugebietstypologie oder eine Freistellung davon erreicht werden kann, sondern Änderungen im Bereich des Immissionsschutzrechtes erforderlich machen würde.

Als in einer Reihe von Anwendungsfällen relevante, aber von den Fallstudienstädten nicht für sachgerecht gehaltene Einschränkung der planerischen Gestaltungsspielräume wird im Anwendungsbereich der TA Lärm zudem die Regelung zum maßgebenden Immissionsort angesehen. Dieser liegt zwingend einen halben Meter außerhalb vor der Mitte des geöffneten Fensters des vom Geräusch am stärksten betroffenen schutzbedürftigen Raumes. Anders als bei anderen Lärmquellen, die nicht dem Anwendungsbereich der TA Lärm unterworfen sind, helfen Maßnahmen des passiven Schallschutzes wie der Einbau von besonders schallschützenden Fenstern hier nicht, auch wenn durch diese in den Wohn- und Schlafräumen eine ausreichende Ruhe sichergestellt werden kann und zur vom Lärm abgewandten Seite ruhige Außenbereiche entstehen. Diese auch für die Ziele der Innenentwicklung und Nutzungsmischung relevante Rechtslage bleibt von jeglichen Änderungen der BauNVO allerdings unberührt.

Die Bedingungen am Bodenmarkt sind so relevant, weil sich bei einer planerischen Festlegung, die die Nutzungsmischung offen lässt, in der Umsetzung diejenige Nutzungsart durchsetzen wird, mit der der höchste Preis bzw. die höchste Miete generiert werden kann. Nutzungsmischung lässt sich deshalb nicht durch eine Öffnung des Zulässigkeitsrahmens – wie sie etwa mit der Konzeption 2 vorgeschlagen wird – erreichen. Daher wurde angeregt, die Möglichkeit zu schaffen, Mindestflächenanteile für die am Immobilienmarkt schwächere Nutzung sowie Flächenbegrenzungen für am Markt stärkere Nutzungen festzusetzen.

Nur zwei der sechs Fallstudienstädte wiesen auf Sonderfälle hin, in denen die mit den Konzeptionen zum Teil eröffneten, zusätzlichen Gestaltungsspielräume zum Tragen kämen. Die angesprochenen Fallkonstellationen sind allerdings sehr speziell und kommen nur selten vor.

Bebauungsplan
Planausschnitt Nr. 254„Burgweinting Nordwest III“ (Regensburg)
Quelle: Grundlagenforschung zur Baugebietstypologie der Baunutzungsverordnung, S. 174

Die Fallstudien zeigen auch, dass mit einer Abschaffung oder Entfeinerung der Baugebietstypologie erhebliche Nachteile verbunden wären. Unabhängig von den rechtlichen Rahmensetzungen wird in vielen Fällen das Erfordernis gesehen, im Wege der modifizierenden Festsetzungen Gebietstypen festzulegen, die den derzeitigen Gebietstypen der BauNVO entsprechen. Die normierenden und typisierenden Vorgaben der BauNVO vermitteln Rechtssicherheit und fördern ein effektives Verwaltungshandeln. Ein Verzicht oder eine fundamentale Änderung wären mit zusätzlichem Begründungsaufwand, in der Regel umfassenderen textlichen Festsetzungen und als Folge dessen mit mehr Rechtsunsicherheit für Grundstückseigentümer und Architekten sowie in den Verwaltungen verbunden. Auch die Auswirkungen auf der Ebene der Flächennutzungsplanung wurden in den Fallstudien durchweg als problematisch beschrieben.

Die Fallstudien haben in der Gesamtschau keine Anhaltspunkte dafür ergeben, dass eine grundlegende Änderung der Baugebietstypologie für die Umsetzung der Ziele der Innenentwicklung und der Nutzungsmischung von maßgeblicher Bedeutung ist. Entscheidende Einflussfaktoren liegen außerhalb der BauNVO insbesondere im Bereich des Lärmschutzrechts. Die Schnittstelle zwischen Bauplanungs- und Immissionsschutzrecht stellt für die Innenentwicklung der Städte eine erhebliche Herausforderung dar. Bei den weiteren Überlegungen zu einer Verbesserung des Rechtsrahmens für die Innenentwicklung der Städte könnte sich eine Gesamtbetrachtung der Verflechtung des Bauplanungsrechts mit dem Lärmschutzrecht als zielführend erweisen.

Weitere Informationen: 

Dr. Arno Bunzel
Telefon: 030/39001-238
E-Mail: bunzel@difu.de

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