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Difu-Berichte 2/2007 - Meinungsforschung der Kommunen durch Umfragen

Wie funktioniert das?


Initiatoren von Verwaltungsbefragungen

An Kommunalverwaltungen gerichtete Umfragen enthalten häufig Fragen wie:

  • Bitte schätzen Sie ein, welche Bedeutung das Entwicklungskonzept für die Beurteilung konkreter Ansiedlungsvorhaben hat.
  • Würden Sie es begrüßen, wenn das Land Nordrhein-Westfalen Kriterien für die Ausweisung zentraler Versorgungsbereiche formulieren würde?
  • Welche Aufgaben sind in Ihrer Kommune in diesem Jahr von besonderer Bedeutung für die Stadtentwicklung und Kommunalpolitik?

Die Beispiele zeigen, dass es bei diesen Befragungen nicht nur um „objektive“ Informationen geht, sondern auch um „subjektive“ Einschätzungen und Bewertungen.

Initiiert werden die Befragungen sowohl von der Praxis als auch aus dem Wissenschaftsbereich: Die staatliche Verwaltung auf Bundes- und Landesebene will mit den Befragungsergebnissen die Grundlagen für das Regierungshandeln verbessern. Die Kommunen und ihre Spitzenverbände nutzen Befragungen als Instrument des interkommunalen Erfahrungsaustauschs und der Verbandsarbeit. Verbände wie Industrie- und Handelskammern, die des Einzelhandels oder Wohnungswesens interessiert die ihren jeweiligen Wirkungskreis betreffende Meinung – aller oder einer wie auch immer getroffenen Auswahl der mehr als 14000 Kommunalverwaltungen der Bundesrepublik Deutschland.

Privatwirtschaftlich initiierte Befragungsvorhaben stehen üblicherweise in einem direkten oder indirekten Kontext von Versuchen, Informationsbedarf in geldwerte Nachfrage zu transformieren.

Die Wissenschaft erhofft sich hingegen für deskriptiv, kausal oder normativ angelegte Forschungsvorhaben empirische Belege, wenn sie umfragengestützte Meinungsforschung bei Kommunalverwaltungen betreibt. Das Instrument „Befragung“ lockt dabei alle Disziplinen, die sich mit kommunalen Angelegenheiten oder Fragen befassen, bei denen die Meinung der lokalen Akteure für wichtig erachtet wird. Das sind nicht nur die Verwaltungswissenschaften denen der Gegenstand „Kommunalverwaltung“ besonders nahe steht. Befragungsvorhaben initiieren Geographen, Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler, Rechtstatsachenforscher und Politologen, aber auch Stadtplaner oder Verkehrswissenschaftler.


Die Verwaltungsmeinung

Üblicherweise zielt Meinungsforschung eben auf diese: die Meinung des Befragten. Das scheint ein klares Ziel zu sein, wenn Befragungen auf die Meinung der Befragten in ihren eigenen Angelegenheiten abstellen. Befragt werden sie beispielsweise als Bürger, Verbraucher oder Wähler, und für derartige Befragungen steht ein ausgefeiltes Instrumentarium der empirischen Sozialforschung zur Verfügung.

Ganz offensichtlich sind die Kunstregeln der empirischen Sozialforschung jedoch nicht unbesehen auf die Umstände und Konstellationen einer Befragung von Korporationen wie (Kommunal-) Verwaltungen bertragbar: Die genannten Fragenbeispiele zielen eben nicht auf die persönliche Meinung des Befragten, sondern dieser dient lediglich als kundiger Auskunftgeber, der – entsprechend seiner Stellung in der Verwaltung – eine mehr oder weniger restriktiv gebundene Rolle wahrnimmt und dieser entsprechend Meinungen „der Verwaltung“ zu äußern in der Lage ist. Daher fallen Erhebungs- und Aussageeinheit auseinander und das Ziel einer Befragung ist regelmäßig ein Ergebnis, nach dem „die Kommunen“ mehrheitlich oder zu Teilen dieser oder jener Meinung anhängen – anders als bei Mitarbeiterbefragungen, wo es auf die Meinung des Befragten ankommt.

Derartige Untersuchungsziele von Befragungen setzen offenbar voraus, dass es eine solche Verwaltungsmeinung tatsächlich gibt. Ein Blick in die Hauptsatzung einer Kommune zeigt, welche Rollen innerhalb der Verwaltung mit welchen Befugnissen verbunden werden, eine Meinung nach innen oder außen bilden oder vertreten zu dürfen bzw. zu müssen.

Tatsächlich ist es für die Planung einer Verwaltungsbefragung jedoch wenig ratsam davon auszugehen, dass es um das Erfragen „der“ Verwaltungsmeinung geht, obwohl die Ergebnisberichte solcher Befragungen oft genau diesen Eindruck erwecken wollen. Die Antworten auf die Frage „Halten Sie das Gewerbeflächenangebot Ihrer Kommune für ausreichend?“ können recht verschieden ausfallen, wenn sie einerseits vom Wirtschaftsförderungsamt, andererseits aber vom Stadtplanungsamt gegeben werden. So mag es in der Kommunalverwaltung zwar fallund ausnahmsweise tatsächlich nur eine und „die“ Verwaltungsmeinung geben. Daneben geht es aber wohl häufiger um Prozesse einer permanenten Willensbildung in der Verwaltung, in denen durchaus auch konkurrierende und rivalisierende Meinungen über längere Zeit koexistieren können. Das war beispielsweise in den 70er Jahren gut am Beispiel der Frage der Einrichtung von Fußgängerzonen in den Innenstädten zu beobachten. Erst an dessen Ende eines längeren kontroversen Prozesses stand eine umfassend befürwortende Verwaltungsmeinung.

Damit gewinnt die Frage an Bedeutung, welche Auswahleinheit innerhalb der Verwaltung Adressat einer Befragung sein soll, denn offenbar bestehen Möglichkeiten, das Befragungsergebnis vorab durch diese Auswahl zu beeinflussen: Eine Bewertung des Erfolgs der Verwaltungsmodernisierung wird aus der Sicht des Organisationsamtes voraussichtlich eher positiv ausfallen, aus der Sicht eines Fachamtes nur dann, wenn die Modernisierungsgewinne deren Nachteile überwiegen. Den Erfolg der Beteiligung einer Stadt am Programm „Soziale Stadt“ wird das federführende Amt tendenziell positiv bewerten, während dem Stadtteildenken weniger zugetane Verwaltungsteile zurückhaltender urteilen können.

In zahlreichen Befragungen wird hingegen die Frage der Zuschreibung einer Befragung innerhalb der Verwaltung der Posteingangsstelle überlassen. Seit dem Umbau vieler Verwaltungen im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung ist die Lenkungswirkung tradierter Ämterbezeichnungen ohnedies zurückgegangen, was für eine solche Delegation der Auswahlfrage spricht. Andererseits kann eine solche Delegation der Kontrolle dieser wichtigen Stufe im Befragungsdesign wesentliche Folgen haben.

Eher selten findet sich in den Ergebnisberichten zu Verwaltungsbefragungen eine genauere Überprüfung der Frage, ob und in welchem Umfang die angestrebte Zielgruppe in der Verwaltung tatsächlich erreicht worden ist. Im Bericht zur Mitgliederbefragung der KGSt zur Verwaltungsmodernisierung aus dem Jahr 1997 findet sich hierzu eine mutige Ausnahme: Eine tabellarische Darstellung zeigt detailliert, dass der eingesetzte „Chefbogen“ tatsächlich nur zu etwa einem Drittel auch von der Zielgruppe der „Chefs“ ausgefüllt wurde, bei einer Gesamtbeteiligung an der Umfrage von lediglich 43,1 Prozent ein durchaus beachtlicher Ausfall. Auf eine solche Transparenz wird in den Ergebnisberichten anderer „Bürgermeisterbefragungen“ verzichtet und auf „Repräsentativität“ allein aufgrund der Beteiligungsquoten etwa verschiedener Gemeindegrößenklassen geschlossen.

Diese wenigen Beispiele zeigen, dass die Planung einer Befragung von Kommunalverwaltungen mit durchaus eigenen methodischen und organisatorischen Fragen verbunden ist. Antworten hierzu können den gängigen Lehrbüchern der empirischen Sozialforschung nicht entnommen werden.

Verblüffend, dass die Häufigkeit der Befragungen von Kommunalverwaltungen bisher noch keine erkennbare Aufmerksamkeit bei der Methodenforschung ausgelöst hat. Befragungen von Kommunalverwaltungen werden zwar zahlreich und in verschiedenen Varianten der Methodentriangulierung durchgeführt, aber wissenschaftlich-methodisch kaum systematisch reflektiert.


Befragungen von Kommunalverwaltungen aus Befragtensicht

Aus der Sicht der befragten Kommunen ist der auf sie gerichtete breite Strom von externen Befragungswünschen eine zwiespältige Angelegenheit: Als grundsätzlich positiv für die Kommunen kann das Interesse an ihrer Arbeit gelten, als problematisch hingegen der Bearbeitungsaufwand. Vor allem aber ist die Frage der zu erwartenden Ergebnisverwertung von Befragungen von Bedeutung: Wird sich eine Kommune mit ihren Antworten am Ende eines wie auch immer konstruierten Städterankings wiederfinden, das beispielsweise die Familien- oder Wirtschaftsfreundlichkeit der Kommunen in schwer nachzuvollziehender Weise abzubilden beansprucht? Erhalten die Teilnehmerkommunen überhaupt eine Kenntnis von den Befragungsergebnissen? Wie nützlich sind wissenschaftliche Ergebnisse für die kommunale Praxis, wenn zwischen dem Befragungszeitpunkt und der Veröffentlichung unter Umständen ein mehrjähriges Promotions- oder Habilitationsverfahren liegt? Wann also ist es für eine Kommune insgesamt ratsam, an einer Befragung teilzunehmen oder besser, darauf zu verzichten?

Erstaunlicherweise gehört eine vergleichsweise hohe Antwortbereitschaft zum regelmäßigen Befragtenverhalten der Kommunalverwaltungen. Das Umfragennachweissystem KOMM.DEMOS des Difu enthält zurzeit 285 standardisierte Beschreibungen von Verwaltungsbefragungen mit Angaben zur Beteiligung. Auf dieser Grundlage wurde die nebenstehende Tabelle errechnet.

Verwaltungsbefragungen liegen mit einem durchschnittlichen Rücklauf von 64 Prozent klar über der durchschnittlichen Beteiligung an Bevölkerungsumfragen und mit großem Abstand vor der Beteiligung an Betriebsbefragungen. Kommunalverwaltungen sind also nicht nur eine beliebte, sondern auch ergiebige Zielgruppe von Befragungen.

Die im Deutschen Städtetag zusammengeschlossenen Kommunen widmeten der Frage der Steuerung ihrer Beteiligung an Verwaltungsbefragungen seit jeher besondere Aufmerksamkeit. Über lange Zeit galt die vom Präsidium des DST beschlossene Regel, dass sich Städte nur dann an einer Befragung beteiligen, wenn die Hauptgeschäftsstelle des DST das Befragungsvorhaben vorab geprüft und befürwortet hatte. Im Oktober 2002 schaffte das Präsidium des DST dieses Verfahren wieder ab. Die Städte sollen nun selbst über die Beteiligung an externen Umfragen entscheiden. Gleichwohl empfiehlt das DST-Präsidium den Städten fallweise, nicht an Befragungen teilzunehmen. Das war der Fall bei einer Untersuchung zum steuerlichen Querverbund im Jahr 2005.

Das führt zu den Fragen, mit welchen Vor- und Nachteilen die Teilnahme einer Kommune an Befragungen verbunden sein und wie eine Teilnahmeentscheidung gefunden werden kann.

Grundsätzlich ergeben sich Vorteile vor allem dann, wenn ein eigenes Interesse am Befragungsthema und an der Herstellung eines kommunalen Meinungsbildes zu diesem besteht. Über das thematische Interesse wird am besten die zuständige Fachverwaltung befinden können. Zusätzlich sind ein qualifiziertes Befragungsdesign und eine entsprechende Qualifikation des persönlichen oder institutionellen Bearbeiters der Befragung erforderlich. Fehlt das Wissen zur Bewertung dieser Frage in der Fachverwaltung, dann sollte hierzu der Rat der kommunalen Statistikstelle eingeholt werden, die ihrerseits in interkommunale Kooperationen eingebunden sein sollte, wie sie etwa vom Verband Deutscher Städtestatistiker ermöglicht werden.

Schwierig kann die Bewertung der vom persönlichen Befrager bzw. der befragenden Institution vorgesehenen Ergebnisverwertung sein. Hier sind privatwirtschaftliche, wissenschaftliche oder öffentliche Kontexte zu bewerten, in deren Zusammenhang das Befragungsanliegen steht. Bei vor Ort unbekannten Befragern enthält das an die Kommune gerichtete und um Befragungsteilnahme werbende Anschreiben erste Anhaltspunkte für Rückfragen oder die Beschaffung weiterer Informationen. Von Bedeutung ist dabei auch die Frage, ob und in welcher Form den befragten Kommunen ein Zugang über die Befragungsergebnisse angeboten wird.

Nahe liegende Bewertungsnotwendigkeiten ergeben sich aus dem absehbaren Bearbeitungsaufwand im Verhältnis zur jeweils vorhandenen Bearbeitungskapazität.

Bestimmte Befragungsthemen können zu „Themenkonjunkturen“ gehören. Hier ist mit der Gefahr von Mehrfachbefragungen durch unterschiedliche Befrager zu rechnen, die möglicherweise keine Kenntnis von Parallelbefragungen anderer zum gleichen Thema haben. Kommunalfreundliche Informationsangebote können helfen, da sie Beiträge zur Transparenz im schwer zu durchschauenden kommunalen Umfragenmarkt leisten.

Erkennbar führen solche Kriterien nicht zwingend zur Begründung einer Teilnahme oder ihrer Ablehnung, und so verbleibt ein Restrisiko bei der befragten Kommune.

Wohl aber können auch die Befragungsinteressenten auf diese Situation reagieren, indem sie ihre Befragungskonzepte bewusst kommunalfreundlich ausrichten, sich aktiv um die Beteiligungsbereitschaft bemühen und damit auf Entscheidung einer Kommune indirekt einwirken.

Von Interesse wäre darüber hinaus ein interkommunaler Erfahrungsaustausch zu der Frage, welche Lösungen die Städte seit dem Jahr 2002 beim Umgang mit der Teilnahmeentscheidung an Verwaltungsbefragungen gefunden haben und als erfolgreich empfehlen.


Kommunalrelevante Umfragen in und von Kommunen:

Die kommunale Umfragendatenbank kommDEMOS enthält 1842 standardisierte Beschreibungen kommunaler Umfragen. Außerdem stehen rund 770 Originalfragebogen und 150 Ergebnisberichte zum Download bereit.

Die Datenbank gibt Orientierungshilfe über die Produktion statistischer Informationen, die durch Befragungen gewonnen worden sind. Nachgewiesen werden Befragungen, die von Kommunen oder in ihrem Auftrag durchgeführt wurden. Zudem zählen dazu Befragungen Dritter, wenn sie kommunal bedeutsame Sachverhalte erheben.


Gratis-Zugang für Difu-Zuwender:

www.difu.de/extranet/kommdemos/

Tipps zum Weiterlesen:
  • Hans-Ulrich Derlien, Standort der empirischen Verwaltungsforschung, in: K. König (Hrsg.), Deutsche Verwaltung an der Wende zum 21. Jahrhundert. Forschungsinstitut für öffentliche Verwaltung bei der Deutschen Hochschule für Verwaltungswissenschaften, 2000, S.15-44.
  • KGSt, Verwaltungsmodernisierung und Einsatz von Informations- und Kommunikationstechnik (TUI): Neues Steuerungsmodell und TUIEinsatz, Bericht Nr. 10/1998.
  • Deutscher Städtetag, Geschäftsbericht für die Jahre 2003 und 2004, Köln und Berlin, Mai 2005, S. 165.
Weitere Verweise auf diesen Beitrag: