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Difu-Berichte 2/2004 - Management des ÖPNV unter Wettbewerbsbedingungen

Management des ÖPNV unter Wettbewerbsbedingungen

Ergebnisse des Management-Planspiels aus dem Raum Berlin

Attraktive öffentliche Verkehrsmittel sind ein wichtiges Element lebenswerter Städte - aus Gründen der Nachhaltigkeit, zur Daseinsvorsorge und als Teil der kommunalen Identität. Die Kommunen - und die Verkehrsunternehmen - stehen angesichts sich verändernder Rahmenbedingungen vor der Aufgabe, den kommunalen Öffentlichen Personennahverkehr (ÖPNV) so zu organisieren, dass er weiterhin und künftig noch besser zur Nachhaltigkeit in den Städten beitragen kann. Eine Projektgruppe des Difu hat im Rahmen des TELLUS-Programms der Europäischen Union dazu ein Planspiel über wettbewerbstaugliche Organisationsformen des ÖPNV im Raum Berlin veranstaltet.

Die künftigen Rahmenbedingungen für den ÖPNV werden vor allem durch Entscheidungen auf der europäischen Ebene geprägt. Sie lassen einen Übergang zum "kontrollierten Wettbewerb" im ÖPNV erwarten, verbunden mit einer Liberalisierung und Privatisierung des ÖPNVMarkts.

Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs (EuGH) vom 24.7.2003 zum Thema "Beihilfen für den ÖPNV" hat viele Kommunen beunruhigt. ÖPNV-Leistungen müssen demnach, soweit sie von Verkehrsbetrieben nicht eigenwirtschaftlich erbracht werden, grundsätzlich im Wettbewerb vergeben werden. Die bereits seit 1969 gültige EU-Verordnung 1191/69, nach der bezuschusster ÖPNV als nicht "eigenwirtschaftlich" gilt, muss umgesetzt werden. Der EuGH hat allerdings ein Schlupfloch für die sogenannte "marktorientierte" Direktvergabe gelassen, allerdings nur unter Beachtung von vier fest vorgegebenen Kriterien. Das begünstigte Verkehrsunternehmen muss zuvor mit einer klar definierten Verkehrsleistung betraut worden sein, die Beihilfe muss im Voraus, objektiv und transparent ermittelt worden sein und Überkompensation ist verboten. Mit Spannung wird erwartet, wie und wann die Städte als Aufgabenträger, die deutschen Gerichte oder der Gesetzgeber das EuGH-Urteil umsetzen.

Die rechtliche Diskussion wird auf der nationalen und lokalen Ebene zusätzlich von der Krise der Kommunalfinanzen überlagert. Öffentliche Verkehrsmittel werden in hohem Maße aus kommunalen und staatlichen Mitteln bezuschusst, und die Notwendigkeit, öffentliche Mittel effizienter einzusetzen, ist unumstritten. Erfahrungsgemäß sind private Verkehrsbetriebe oft preiswerter als öffentliche Unternehmen, auch bei Berücksichtigung unterschiedlicher Qualitäten und Leistungstiefe. Das Lohnniveau im privaten Gewerbe liegt deutlich niedriger als im öffentlichen Dienst und hat im ÖPNV entscheidenden Einfluss auf die Kostenstruktur der Unternehmen.

Planspiel
Ziel des Planspiels war es, sich im Kontext der grundlegenden Änderungen des ÖPNV-Marktes auf die Zukunft des öffentlichen Personennahverkehrs in Berlin vorzubereiten. Das Werkzeug eines Planspiels wurde genutzt, um die Diskussion über optimale Strukturen im Berliner ÖPNV zu eröffnen. Hier geht es darum, ein qualitativ hochwertiges ÖPNV-Angebot zu schaffen, die Erreichbarkeit der am Stadtrand gelegenen Bereiche zu erhalten und zu verbessern, um die Schaffung eines leistungsfähigen Wettbewerbs sowie die Sicherung intramodaler, intermodaler und regionaler Integration des ÖPNV-Angebots.

Planspieler waren stellvertretende Akteure mehrerer öffentlicher und privater Verkehrsbetriebe, von Behörden, Fahrgästen und Organisationen der Management- Ebene. Die Planspieler vertraten dabei die jeweiligen Interessen ihrer Institution. Anliegen und Gegenstand dieses Spiels war die zukünftige Situation der öffentlichen Transportmittel in Berlin unter Wettbewerbsbedingungen. Dieses Ziel ist angesichts des unsicheren Gesetzesrahmens nicht absolut eindeutig und wurde überdies durch Änderungen beeinflusst, die erst während des Spiels eintraten. Weil das Thema sehr kompliziert ist und auch die Akteure nur begrenzte Zeit hatten, wurde das Planspiel in Werkstätten zu vier Schwerpunktthemen eingeteilt. Das Planspiel wurde mit einer Präsentation der Ergebnisse vor Repräsentanten des Senats von Berlin und des Abgeordnetenhauses abgeschlossen.

Ergebnisse Die Diskussion der Veränderungen und der damit verbundenen Chancen und Risiken zeigt, dass die einzelnen Akteure in ihren verschienenen Rollen zwar einige Fragen einheitlich beurteilen, teilweise aber auch erhebliche Unterschiede bezüglich der Frage der Privatisierung und Zukunft der Berliner Verkehrsbetriebe (BVG) und der S-Bahn GmbH sehen. Im Ergebnis des Planspiels zeichnet sich daher keine einheitliche Vorstellung der künftigen Entwicklung ab. In vielen Punkten wurde jedoch deutlich, welche Fragen sich stellen werden und wo politischer Entscheidungsbedarf besteht.

Eine Privatisierung des ÖPNV bietet aus kommunaler Sicht Chancen auf sinkende Kosten, betriebliche Effizienz und Zugang zu externem Know-how. Für neue, preiswerte und effiziente Unternehmen werden sich Chancen bieten, im Berliner Verkehrsmarkt ÖPNV-Leistungen anzubieten. Insgesamt können damit Leistungsverbesserungen und Kostenreduzierungen erreicht werden.

Die bisherigen Oligopolisten (BVG und S-Bahn) müssen befürchten, in Berlin Marktanteile zu verlieren. Die Gegner einer Liberalisierung sehen weiterhin die Gefahr, dass private ÖPNV-Unternehmen den Gemeinwohlauftrag nicht im Blick haben, bestehende Tarifverträge unterlaufen und lokale Arbeitsplätze gefährdet sind. Zudem könnte der Wettbewerb zwischen den Unternehmen zur Desintegration des bisher innerhalb Berlins und in der Region integrierten ÖPNV-Angebots führen und damit auch gegenüber heute schlechtere Qualität bedeuten.

Die Aufgabe sicherzustellen, dass zahlreiche konkurrierende ÖPNV-Anbieter ein integriertes Angebot aufrechterhalten, wird auf jeden Fall in Zukunft in erster Linie beim Aufgabenträger liegen. Er gibt durch den Nahverkehrsplan und die Verkehrsverträge vor, wann, wo und in welcher Qualität ÖPNV angeboten wird. Klar wurde, dass die zur regionalen Integration innerhalb der Region Berlin-Brandenburg erforderliche Koordination der verschiedenen benachbarten Aufgabenträger verbessert werden muss.

Offen blieb auch die Frage, auf welche Art und Weise Verkehrsleistungen am besten vergeben werden sollten. Soll man die Leistungen seitens des Aufgabenträgers eher konstruktiv oder funktional beschreiben, also eher auf die Planungsqualität der Verwaltung vertrauen oder auf Innovationsfreude und den Handlungsspielraum der Verkehrsbetriebe? Dabei stellen sich vergaberechtliche Fragen und die Fragen nach der Bemessung des Zuschusses durch die Vertragsform (Bruttovertrag, Nettovertrag, Anreizvertrag).

Juristische Kompetenz wird zum Erfolgsfaktor für das "Geschäft" des Aufgabenträgers - für die Leistungsbeschreibung und die Vertragsbeziehungen zwischen Aufgabenträger und Verkehrsbetrieb sowie für Qualitätssicherung und Abrechnung. Ein erster wichtiger Entscheidungskomplex betrifft also den Bereich des kommunalen Aufgabenträgers des ÖPNV. Zur Steuerung und Integration des ÖPNVAngebots kommen auf den Aufgabenträger wichtige und neuartige Aufgaben zu. Wie organisiert sich der Aufgabenträger selbst, und in welcher Form wird er künftig Verkehrsverträge vergeben und steuern? Welche der bisherigen Aufgaben der Verkehrsbetriebe werden dann beim Aufgabenträger liegen? Was sind öffentliche Aufgaben, was unternehmerische? Welche Aufgaben werden extern vergeben? Kann die Vorhaltung der Infrastruktur im Querverbund der Stadtwerke bleiben und den steuerlichen Querverbund nutzen? Wer kümmert sich künftig um Regie und Management des ÖPNV? Wer besitzt und betreibt die Infrastruktur, wer erbringt Dienstleistungen wie Marketing, Angebotsplanung, Vertrieb, Festlegung des Tarifs, Einnahmeaufteilung und Controlling? Welche Organisationen werden für die jeweiligen Aufgaben benötigt, und wie werden sie finanziert? Woher bekommt die Verwaltung die für die anspruchsvollen und neuen öffentlichen Aufgaben benötigten Mitarbeiter?

Ein zweiter Entscheidungskomplex betrifft die Zukunft der vorhandenen Verkehrsunternehmen, und in Berlin insbesondere die kommunale BVG (vgl. Abb. unten). Da die Kosten der potenziellen Wettbewerber derzeit deutlich niedriger sind, stehen BVG und S-Bahn GmbH unter erheblichem Sanierungsdruck. Dabei sind die Interessen der Unternehmen und ihrer Mitarbeiter nicht unbedingt identisch mit den Interessen der Fahrgäste und der Kommune. Soweit die Erlöse der Unternehmen nachfrageunabhängig sind und aus öffentlichen Zuschüssen stammen, kann bei den Unternehmen das Interesse am Kostensparen höher liegen als das an der Gewinnung neuer Fahrgäste durch ein qualitativ und quantitativ hochwertiges ÖPNV-Angebot oder an der Erfüllung des Nahverkehrsplans. Die Abbildung dokumentiert die dabei wichtigen Fragen und Optionen.

Insgesamt erweist sich die Neuordnung des ÖPNV als eine komplexe politische Steuerung, bei der zahlreiche Fragen abzuwägen und zu entscheiden sind. Die Entscheidungen betreffen das kommunale Selbstverständnis und die Frage, inwieweit die Kommune kommunale Aufgaben des ÖPNV künftig selbst noch durchführen oder lediglich steuern soll, wie der kommunale ÖPNV unter schwierigen Rahmenbedingungen verbessert und finanziert werden kann und welche Weichen für die Zukunft der vorhandenen Verkehrsbetriebe BVG und S-Bahn und ihre Mitarbeiter gestellt werden.

Szenarien Szenarien ermöglichen die Darstellung von Abhängigkeiten innerhalb vorstellbarer Entwicklungsstränge. Zwei Szenarien beschreiben Entwicklungen vor dem Jahr 2015 und den 2015 erreichten Stand. Szenarien erlauben die Zukunft oder verschiedene Alternativen von Zukunft unabhängig vom Status quo"zu denken".

In den beiden Szenarien "ÖPNV Berlin 2015" werden grundlegende Schritte und künftige Strukturen skizziert. Dabei werden u. a. Fragen der künftigen Organisation, der Qualitätssicherung, der Finanzierung und der wettbewerblichen Gestaltung berücksichtigt.

Der Handlungsrahmen wird durch folgende Punkte gesetzt:

  •  
  • Kontrollierter Wettbewerb im ÖPNV ist die wahrscheinlichste Variante der zukünftigen Entwicklung (Umstellung auf Besteller-Ersteller-Verhältnis).  
  • Der Aufgabenträger hat künftig wahrscheinlich eine wichtige Rolle (Gestal- taltung und Bestellung von Leistungen etc.).  
  • Eher unwahrscheinlich ist die Auftragsvergabe des Gesamtnetzes.  
  • Aufgaben der Integration werden bislang zu großen Teilen von BVG und SBahn erbracht. Auch künftig besteht ein aus Kundensicht hoher Integrationsbedarf, wenn es bei einem einheitlichen ÖPNV-Angebot bleiben soll.  
  • Berlin benötigt zwischen Aufgabenträger und Verkehrsunternehmen eine Regie- und Bestellebene.  
  • Es besteht der Wille zur Länderfusion von Berlin und Brandenburg. 
  • Der Verkehrsverbund Berlin-Brandenburg (VBB) bleibt für die lokale und regionale Integration in Berlin-Brandenburg erforderlich, verantwortet Verbundtarif und Einnahmeaufteilung, bestellt Schienenpersonennahverkehr (SPNV) und regionalen öffentlichen- Straßenpersonennahverkehr (ÖSPV.)  
  • Die BVG muss sich auf den neuen Rechtsrahmen strategisch ausrichten. Im Jahr 2007 laufen wichtige Finanzierungs- und Konzessionsgrundlagen der BVG aus.  
  • Der begonnene Wettbewerb im SPNV betrifft auch die Berliner S-Bahn.  
  • Die Finanzkrise in Berlin (und Brandenburg) wird den Druck zur Kostensenkung im ÖPNV erhöhen.
Elemente des geplanten Budgets für den öffentlichen Verkehr in Berlin, in Millionen Euro
Einkommensquellen für den öffentlichen Verkehr in Berlin 2001 2002 2003 2004
Fahrausweise   588   621   639   660
Bundeszuschüsse für den Schienenpersonennahverkehr   232   232   232   232
Landeszuschüsse für die BVG   420   420   420   420
Landeszuschüsse für Schüler und Behinderte     84     99     96     97
Betriebsmittel 1324 1373 1388 1409
Investitionen für die Infrastruktur (Bundes- und Landesmittel)   112   125   138   175
Gesamt 1437 1498 1526 1584

Quelle: Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Nahverkehrsplan des Landes Berlin. Fortschreibung 2000/2001 and 2004.

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Szenario A führt als Weg des starken Aufgabenträgers und der strategisch orientierten Entscheidungen hin zum Jahr 2015 - zu einem ÖPNV-Markt mit kleinen Unternehmen. Diese benötigen aber eine solide Koordination und Steuerung im Interesse des Gemeinwohls. Eine eigenständige und kompetente Regie- und Management- Ebene muss daher für eine Integration des Angebots und der Anbieter sorgen. Ein Weg der Mittelstandsförderung dürfte also eher zu Szenario A führen. Ein integriertes ÖPNV-Angebot ist weitgehend von einem guten Management des Aufgabenträgers und seiner Beauftragten abhängig. Über den ÖPNV hinausgehende verkehrspolitische Ziele und die Integration von Stadt- und Verkehrsentwikklung haben verbesserte Umsetzungschancen.

Szenario B sieht im Ergebnis einen Berliner ÖPNV-Markt, den einige europäische Großbetriebe weitgehend unter sich aufgeteilt haben. Die Steuerung erfolgt weniger durch den Senat als im Wettbewerb der großen Anbieter um Zuschüsse und Fahrgäste. Für das Szenario sind eine bewusste Zurücknahme des Aufgabenträgers auf Rahmenvorgaben kennzeichnend und das Bemühen, den bestehenden Verkehrsunternehmen eine organische Entwicklung ins Jahr 2015 zu ermöglichen. Zugleich ist damit der Anspruch verbunden, dass die notwendige Integration der ÖPNV-Angebote innerhalb der Unternehmen geleistet wird.

Fazit Der neue Band in der Reihe " Difu-Beiträge zur Stadtforschung" zeigt am Beispiel des ÖPNV in der Region Berlin, wie die in dieser Situation leicht entstehende gegenseitige Blockade der Akteure überwunden werden kann. Zu diesem Zweck führte das

Deutsche Institut für Urbanistik ein Planspiel durch, dessen Schwerpunktthemen "Nahverkehrsplan", "Organisation des ÖPNV unter Wettbewerbsbedingungen", "Ausschreibung und Vertrag" sowie "Controlling und Qualitätsmanagement" für die Gestaltung eines zukunftsfähigen ÖPNV von zentraler Bedeutung sind.

Ausgangsbedingungen, Verlauf und Ergebnisse des Planspiels sowie sich daraus ableitende Zukunftsszenarien sind in dem Band ausführlich dargestellt. Darüber hinaus bietet das im Anhang dokumentierte Planspielinstrumentarium die Möglichkeit, sich mithilfe dieser Methode auch andernorts auf die grundlegenden Änderungen des ÖPNV-Marktes vorzubereiten.

Weitere Informationen:

Dipl.-Ing. Michael Lehmbrock
Telefon: 030/39001-252
E-Mail: lehmbrock@difu.de

Bestellungen: siehe Bestellschein

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