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Difu-Berichte 2/2000 - Flächensparende Siedlungsentwicklung

Problemlage und Untersuchungsziel Die räumliche Entwicklung ist geprägt durch die anhaltende Flächeninanspruchnahme für Siedlungs- und Verkehrszwecke, die Auflösung und funktionale Entmischung bisher noch kompakter Stadtstrukturen, Verkehrswachstum und damit verbundene Schadstoffbelastungen von Luft, Boden und Wasser sowie Verluste und Beeinträchtigungen der Kulturlandschaft. Diese Entwicklung ist nur im geringen Maße auf Bevölkerungs- und Wirtschaftswachstum zurückzuführen. Sie ist vor allem durch veränderte Lebens-, Arbeits- und Verkehrsformen verursacht. Dabei hängen Siedlungsdispersion, Entmischung und Wachstum des flächenaufwändigen motorisierten Individualverkehrs eng miteinander zusammen.

Derzeit werden in Deutschland täglich etwa 120 Hektar für Siedlungs- und Verkehrszwecke neu in Anspruch genommen. Da eine solche Entwicklung weder umweltverträglich noch wirtschaftlich ist, hat das Bundesumweltministerium in Zusammenarbeit mit der Enquêtekommission des Bundestages "Schutz des Menschen und der Umwelt" empfohlen, die jährliche Neuinanspruchnahme von Landschaftsfläche für Siedlungs- und Verkehrszwecke in den kommenden zehn Jahren stufenförmig deutlich zu senken.

Welche Potenziale hierfür bestehen, mit welchen Konzepten, Strategien und weiterzuentwickelnden Steuerungsinstrumenten dieses Ziel erreicht werden kann, ist Gegenstand der vom Difu im Auftrag des Umweltbundesamtes durchgeführten Untersuchung.

Schlüsselindikator "Flächenverbrauch" Die Untersuchung identifiziert die Flächeninanspruchnahme (Siedlungs- und Verkehrsfläche pro Einwohner) als maßgeblichen Schlüsselindikator einer flächensparenden und landschaftsschonenden Siedlungsentwicklung, der viele andere Indikatoren abdeckt. Denn je mehr Siedlungs- und Verkehrsfläche pro Einwohner zur Verfügung stehen, desto höher ist in der Regel auch die Zunahme der versiegelten Fläche, was eine stärkere Zerschneidung und Verinselung des Freiraums zur Folge hat. Ferner ist mehr "Flächenverbrauch" in der Regel mit mehr motorisiertem Straßenverkehr und damit grösseren Umweltbelastungen verbunden. Grundsätzlich verursacht eine größere Flächeninanspruchnahme auch höhere Kosten für die technische und soziale Infrastruktur und insgesamt höhere soziale Kosten.

Grundlagen für ein städtebauliches Leitbild Zwei unterschiedliche Vorstellungen von Stadt prägen die Fachdiskussion: zum einen das Modell der kompakten Stadt, das sich an der europäischen Stadtkultur orientiert, zum anderen das Modell der "Netz-Stadt", der flächenextensiven Stadt, das von der allmählichen "Auflösung" oder Transformation europäischer Stadtstrukturen ausgeht. Der heutige Entwicklungsstand der meisten europäischen Städte bzw. Stadtregionen lässt sich als in großen Teilen noch kompakte Stadt mit Ansätzen oder im Übergang zur "Netz-Stadt" beschreiben.

Die Untersuchung hat ergeben, dass Chancen einer nachhaltigen Stadtentwicklung bestehen, wenn ein Modell angestrebt wird, das wesentliche Elemente der kompakten Stadt wie Dichte, Nutzungsvielfalt, Konzentration, stadtverträglichen Verkehr beibehält und einige Elemente der "Netz-Stadt" wie Dezentralisierung und Netzstruktur in bestimmter Weise einbezieht. Diese beiden Elemente der "Netz-Stadt" können "aufgefangen" werden in Form eines Schienenverkehrsnetzes für die Stadtregion als Grundgerüst für eine (dezentrale) Konzentration der Siedlungsentwicklung.

Die These, dass die Entwicklung zur "Netz-Stadt" globalen Trends folgt und damit durch politische Steuerung kaum beeinflussbar ist, wird durch die Untersuchung nicht bestätigt. Eine Reihe von politisch gesetzten Rahmenbedingungen vor allem im Bereich des Steuerrechts, der Wohnungs-, Wirtschafts- und Verkehrspolitik, fördert die Entwicklung zur flächenextensiven, autoorientierten Stadt. Solche Rahmenbedingungen ließen sich auch so gestalten, dass sie eine nachhaltige Siedlungsentwicklung unterstützen anstatt diese zu hemmen.

Szenarien und Potenziale zur Reduzierung der Flächeninanspruchnahme In ost- und westdeutschen Städten bestehen umfangreiche Potenziale für bauliche Nutzungen im Siedlungsbestand. Dies haben Fallstudien am Beispiel der Städte und Regionen Cottbus und Hannover ergeben. In einem "Effizienz-Szenario" wurden die Wiedernutzung von Industrie-, Militär- und Verkehrsbrachflächen, die Bebauung mindergenutzter Baulücken und der Ausbau von Dachgeschossen zugrunde gelegt. Das so ermittelte Wohnungsbaupotenzial im Innenbereich der Städte und Gemeinden der Region Hannover könnte zwei Drittel des gesamten Wohnungsbaubedarfs bis 2010 decken; in der Region Cottbus wären es mehr als 100 Prozent.

In einem "Struktur- und Bewusstseinswandel-Szenario" wird von einer alle gesellschaftlichen Bereiche erfassenden Dynamik in Richtung auf eine nachhaltige zukunftsverträgliche Entwicklung ausgegangen, z.B. durch eine neue Wertschätzung des Wohnens in der Stadt bei reduziertem und stadtverträglicherem Autoverkehr, werden weitere Potenziale für bauliche Nutzungen erschlossen, wie z.B. mindergenutzte gewerbliche Bauflächen, Parkplätze, Ergänzungsbauten bei lockerer Bauweise, Aufstockungen von Gebäuden, Aus- und Anbau von Einfamilienhäusern. In diesem Szenario wäre auch in der Region Hannover eine volle Deckung des geschätzten Wohnungsbaubedarfs bis 2010 ohne Neuinanspruchnahme von Landschaft für Siedlungszwecke möglich.

Diese Aussagen gelten tendenziell auch für Gewerbe- und Industrieflächen, für Flächen des Handels und öffentlicher Einrichtungen. Schwieriger einschätzbar ist die Entwicklung neuartiger Freizeitanlagen.

Die für die Szenarien ausgewählten Städte Cottbus und Hannover sind im Hinblick auf ihre Struktur und Entwicklungsdynamik in etwa repräsentativ für Ost- bzw. Westdeutschland. Unter dieser Voraussetzung kann den Ergebnissen eine Allgemeingültigkeit zukommen. Das heißt, dass bei einer Reform der Rahmenbedingungen, die zu einer Mobilisierung innerstädtischer Entwicklungsreserven führt, in Ostdeutschland rechnerisch keine zusätzliche Siedlungsfläche benötigt wird, und auch in Westdeutschland könnte - abgesehen etwa von besonders geförderten Mittelstädten in prosperierenden Regionen - fast die gesamte Stadtentwicklung im Siedlungsflächenbestand realisiert werden.

Strategien einer flächensparenden und landschaftsschonenden Siedlungsentwicklung Die Hauptaufgabe für Stadtentwicklung und Stadterneuerung besteht darin, den immensen Bestand an Siedlungsbrachflächen vorrangig vor der Neuinanspruchnahme von Freiflächen einer neuen urbanen Nutzung zuzuführen. Dabei kommt es nicht nur darauf an, diese und andere Potenziale für bauliche Nutzungen im Siedlungsbestand zu erschließen und zu mobilisieren, sondern jeweils auch mit städtebaulichen Verbesserungen zu verbinden. Dazu gehören z.B. Ergänzungen durch andere Nutzungen bei bisher monofunktionalen Gebieten, wie die Stärkung der Wohnfunktion der Innenstadt und innenstadtnaher Quartiere. Verdichtung muss mit ökologischer und sozialer Aufwertung des Wohnumfelds und des Quartiers gekoppelt werden, wenn städtische Lebensform als Alternative zum Wohnen im "Grünen" für mehr Menschen als bisher attraktiv werden soll. Dazu gehört, dass städtische Wohnformen entwickelt und angeboten werden, die eine Alternative zum freistehenden Eigenheim bieten. Die Untersuchung zeigt, dass hohe Wohnqualität und gartenbezogenes Wohnen auch bei mittlerer bis hoher Baudichte von 50 bis 100 Wohnungen pro Hektar Bruttobauland realisiert werden können. Bestandteil und Voraussetzung für Verdichtung ist ferner die "Qualifizierung" innerstädtischer Grün- und Freiflächen.

Die These, dass die Grenze einer verträglichen baulichen Dichte aus ökologischen und sozialen Gründen bereits bei einer Geschossflächenzahl von 0,8 bis 1,0 für Wohnnutzung erreicht sei, kann nicht bestätigt werden. Die Untersuchung zeigt auf, dass bis zu einer Geschossflächenzahl von etwa 2,0 - was über dem für Wohnnutzung überhaupt zulässigen Maß bei Neubauten liegt - eine hinreichende wohnungsbezogene Freifläche realisiert werden kann, wenn der Pkw-Bestand unterdurchschnittlich niedrig ist, also nicht höher liegt als z.B. in innenstadtnahen Quartieren Amsterdams oder Kopenhagens (etwa 200 Pkw pro 1000 Einwohner).

Nicht städtebauliche Bedingungen wie Belichtung, Besonnung, Freiflächen usw. setzen also Grenzen für städtebauliche Verdichtung, sondern der in deutschen Städten relativ hohe Stellplatzstandard und Pkw-Bestand.

Auch die eigentlichen Straßenflächen nehmen einen großen Teil der gesamten Siedlungsfläche in Anspruch und stellen damit ein erhebliches Flächensparpotenzial dar. Maßgeblich ist dabei der motorisierte Individualverkehr (MIV), der pro Personen-Kilometer einen im Mittel zehnfach größeren Flächenbedarf als öffentlicher und nichtmotorisierter Verkehr aufweist. Ein Verkehrssystem mit möglichst geringem MIV-Anteil stellt somit ein wesentliches Element eines Flächensparkonzepts dar.

Weiterentwicklung von Steuerungs- und Lenkungsinstrumenten Der Flächennutzungsplan (F-Plan) ist die entscheidende planerische Grundlage für die künftige Bodennutzung einer Gemeinde. Um die Neuaufstellung von F-Plänen und damit eine Diskussion städtebaulicher Ziele anzuregen und Möglichkeiten zur Neuorientierung zu geben, wird eine Befristung der Geltungsdauer dieser Pläne auf maximal acht bis zehn Jahre empfohlen.

Aufgrund der räumlichen stark ausgeweiteten funktionalen Verflechtungen lassen sich viele kommunale Aufgaben nur noch regional sinnvoll erfüllen. Die Untersuchung zeigt die unterschiedlichen Möglichkeiten regionaler Kooperationen von Zweckverbänden über Regionalkonferenzen, Städtenetze bis zu raumplanerischen Verträgen auf. Regionale Kooperationen können jedoch konkrete Zielfestlegungen nicht ersetzen und scheitern in vielen Fällen aufgrund von Interessenkonflikten. Nachhaltige Siedlungsentwicklung erfor dert also eine Stärkung der regionalen Ebene, die über die bisherigen Formen regionaler Kooperation hinausgeht. Als eine Orientierung bietet sich das Modell der dänischen Regionen an, Gebietskörperschaften mit direkt gewähltem Parlament und anteiligen Steuereinnahmen. Die dänischen "Amtskommunen" haben die Land- und Stadtkreise ersetzt und sind zuständig für Regionalplanung, Landschaft, Natur, Wasserwirtschaft, Straßen, ÖPNV u.a. Ein ähnliches Modell wird zur Zeit für die Region Hannover entworfen.

Viele ökonomische Regelungen mit Raumrelevanz - z.B. aus dem Steuerrecht oder der Wohnungs-, Wirtschafts- und Verkehrspolitik - sind im Hinblick auf eine nachhaltige Siedlungsentwicklung wenig zielführend oder sogar kontraproduktiv. Die wichtigsten Vorschläge der Untersuchung sind daher Vorschläge zur Weiterentwicklung ökonomischer Regelungen:

Die Neugestaltung der Grundsteuer, die zur Zeit von Bundes- und Landesbehörden mit Beteiligung der kommunalen Spitzenverbände erörtert wird, stellt eine große Chance dar, das Bodenrecht auch mit einer ökologischen Lenkungsfunktion zu versehen. Es ist ökologisch und ökonomisch sinnvoll und auch verursachergerecht, nicht den Ertrag der Gebäude, sondern Bodenwert und Bodenfläche zum Steuergegenstand zu machen. Eine bodenwertbezogene Komponente hätte den Effekt, Siedlungsbrachen, Baulücken und mindergenutzte Grundstücke zu mobilisieren und damit eher einer neuen oder intensiveren Nutzung zuzuführen. Eine bodenflächenbezogene Komponente würde einen sparsameren Umgang mit der Grundfläche anregen, insbesondere in Niedrigpreiszonen, in denen eine reine Bodenwertsteuer kaum wirksam werden kann.

Das Bodenrecht könnte eine weitere ökologische Lenkungsfunktion übernehmen, indem die bestehende Grunderwerbsteuer in eine Abgabe auf Neuinanspruchnahme von Bodenfläche für Siedlungs- und Verkehrszwecke umgewandelt wird. Die Abgabe wird begründet mit den erheblichen externen Kosten, die Neuinanspruchnahme von Landschaftsfläche für Siedlungszwecke in der Regel verursacht. Da die Grunderwerbsteuer als einmalige Abgabe erhoben wird, könnte und sollte eine Flächenverbrauchsteuer ebenfalls als einmalige Abgabe, und zwar anlässlich der Baugenehmigung/Bauanzeige, erhoben werden. Die Höhe der Abgabe sollte nach dem Grad der Versiegelung differenziert werden. Ein solches Lenkungsinstrument ist also besonders geeignet, flächensparendes Planen und Bauen anzuregen und Stadtentwicklung auf bereits versiegelte Flächen zu lenken, das heißt Siedlungsbrachen, Parkplätze usw. als Bauland zu mobilisieren.

Die Städtebau- und Stadterneuerungsförderung hat sich als geeignetes Instrument zur Förderung der Innenstadtentwicklung, der Umnutzung, der Nutzungsmischung, der Verdichtung usw. erwiesen. Eine neue Aufgabe der Stadterneuerung besteht in der Sanierung, Umnutzung und Integration städtebaulicher Brachen. Eine Aufstockung der Fördermittel durch Umschichtung von Finanzmitteln (z.B. der Wirtschaftsförderung) zugunsten der Städtebau- und Stadterneuerungsförderung wird daher empfohlen.

Weiterentwicklungsbedarf in der Wohnungspolitik ergibt sich vor allem für folgende Bereiche: Die Förderpolitik für das Wohneigentum sollte so differenziert werden, dass z.B. flächensparende Bauformen stärker gefördert werden und der Erwerb von Eigentum im Bestand gegenüber dem Neubau mindestens gleichrangig behandelt wird. Der Bau von Wohneigentum in innenstadtnaher Lage oder auf städtischen Brachen, der in der Regel durch hohe Bodenpreise und/oder "Altlasten" erschwert wird, sollte stärker gefördert werden als Wohnungsbau an anderen Standorten. Flächenaufwändige Bauweisen wie das freistehende Einfamilienhaus an Standorten ohne hinreichendes ÖPNV-Angebot sollten nicht gefördert werden. Instandhaltung und Modernisierung des Wohnungsbestands und dessen Umfelds in Zusammenarbeit mit Eigentümern und Mietern müssen vorrangig vor Neubau gefördert werden.

Ebenso wie die Wohnungspolitik ist auch das Instrumentarium der regionalen Strukturpolitik so zu gestalten, dass es neben den wirtschaftspolitischen Belangen auch siedlungs- und verkehrspolitische Ziele fördert. Neben der Konzentration von Fördermitteln auf Siedlungsschwerpunkte sollte eine zusätzliche Staffelung der Förderquoten eingeführt werden, um flächensparende Alternativen zur bisherigen Praxis überdurchschnittlich fördern zu können, wie z.B. gewerblichen Stockwerksbau, Bestandsentwicklung, Gleisanschluss und Nahverkehrsausbau.

Die Entwicklung des motorisierten Individualverkehrs ist einer der wesentlichen Faktoren, der Siedlungsflächenausdehnung und -dispersion vorantreibt. Daher sind auch die Verkehrsinfrastruktur- und Verkehrslenkungspolitik zu überprüfen. Die Verlagerung des Investitionsschwerpunktes von der Straße zur lange vernachlässigten Schiene ist noch nicht hinreichend vollzogen. Eine deutlichere Verlagerung zur Schiene ist erforderlich; denn eine Entlastung der Straßennetze ist weniger durch weiteren Straßenbau, sondern vorrangig durch Strategien der Verkehrsvermeidung und -verlagerung auf Bahn, Bus, Fahrrad und Schiff zu erreichen.

Einer nachhaltigen Siedlungsentwicklung grundsätzlich förderlich ist die eingeleitete ökologisch-soziale Steuerreform mit der Erhöhung von Energieverbrauchsteuern und der Entlastung von Lohnnebenkosten. Diese Reform sollte mit steigenden Beträgen fortgeführt und durch Einbeziehen weiteren Ressourcenverbrauchs wie von Boden, Fläche usw. weiterentwickelt werden.

Perspektive

Die Chancen zu einer Trendwende, zu einer ressourcenschonenden Siedlungsentwicklung sind derzeit besser als in der Vergangenheit. Dafür sprechen die erheblichen Potenziale für eine innerstädtische Entwicklung, die zur Zeit vorhanden sind sowie die sich abzeichnenden gesellschaftlichen Veränderungen, die eine Renaissance städtischer Lebensformen stärken könnten. Damit diese Chancen auch tatsächlich "erschlossen" und wirksam genutzt werden, bedarf es vieler Anstöße und Initiativen in diversen Politikbereichen, von denen einige beschrieben worden sind.Die Ergebnisse der Untersuchung werden voraussichtlich im Herbst in der Reihe "Berichte" des Umweltbundesamtes veröffentlicht.

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