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Difu-Berichte 1/2014 - Orientierungen für kommunale Planung und Steuerung

Cover der PublikationDie Stadtentwicklung ist gegenwärtig vielfältigen und zum Teil stark veränderten Herausforderungen unterworfen, die sich mehr oder weniger unmittelbar auf die vorhandenen Infrastrukturen auswirken. Technische Infrastrukturen müssen beispielsweise an den Klimawandel angepasst werden, vor allem aber gilt es, ihre Potenziale zum Klimaschutz, zur Energieeffizienz und zum Ausbau erneuerbarer Energien konsequent auszuschöpfen. Soziale Infrastrukturen wiederum stehen angesichts der demografischen und siedlungsstrukturellen Entwicklung, veränderter Haushaltsstrukturen sowie sich wandelnder gesellschaftlicher Rahmenbedingungen vor erheblichen Anpassungsnotwendigkeiten. In einigen sozialen Einrichtungen geht das Nutzerpotenzial deutlich zurück, während es in anderen Einrichtungen wächst. Gleichzeitig müssen die Einrichtungen veränderten inhaltlichen Ansprüchen und/oder Leistungsspektren genügen. Neue Konzepte hinsichtlich Planung und Betrieb sind  erforderlich, teilweise auch neue Träger- und Organisationsmodelle.

Auch die Rolle der Kommunen in der infrastrukturbezogenen Planung wandelt sich. In vielen Bereichen ist eine Zunahme direkt oder indirekt an der Planung zu beteiligender Akteure festzustellen. Stärkere Beteiligungsorientierung bedeutet dabei jedoch nicht zwangsläufig eine zurückgenommene Bedeutung der Planung. Im Gegenteil, es sind eine stärkere Einflussnahme und vor allem eine verbesserte Abstimmung zwischen Stadt- und Infrastrukturentwicklung ebenso notwendig wie die Nutzer- und Betroffenenbeteiligung, um angepasste Lösungen realisieren zu können.

In den letzten Jahren haben Konzepte der integrierten oder integralen Planung an Bedeutung gewonnen. Integrierte Stadtentwicklungsplanung erweitert dabei das hoheitliche Instrument der Stadtplanung und zeichnet sich nicht zuletzt durch einen dezidierten Raumbezug sowie partizipative und marktorientierte Handlungsformen aus. Sie koordiniert zwischen räumlichen Ebenen sowie zwischen Fachplanungen und Fachpolitiken. Insbesondere mit Blick auf die Umsetzung der Energiewende – im Sinne der Steigerung der Energieeffizienz sowie des Ausbaus erneuerbarer Energien im urbanen Raum – erfährt die integrierte Stadtentwicklungsplanung eine sektorale Zuspitzung als integriertes Energie- oder auch Klimaschutzkonzept. Bei diesen Konzepten handelt es sich nicht um eine zusätzliche formelle Planungsebene, sondern um ein auf kooperative Verfahren zielendes informelles Instrument der strategischen, das heißt ziel- und umsetzungsorientierten Steuerung. Solche Konzepte können sowohl der Bündelung der personellen und finanziellen  Ressourcen als auch der Organisation der politischen Willensbildung dienen. Bausteine  ressortübergreifender Zusammenarbeit sind beispielsweise das Abstimmen der Ziele und Leitbilder, das Festlegen der Federführung, das Verabreden von Mechanismen der Konfliktlösung und eine möglichst hoch angesiedelte Gesamtverantwortung, das Fixieren einer verbindlichen Arbeitsplanung und Arbeitsteilung sowie regelmäßige Arbeitsbesprechungen am "Runden Tisch".

In der Vergangenheit bildeten Richt- und Orientierungswerte in Form von verbindlichen Standards oder auch nur allgemeinen Empfehlungen eine wichtige Grundlage, um planerische Maßnahmen im Sinne einer Zielerreichung strategisch auszurichten. Ihre Anwendung galt und gilt sinnbildlich für eine durchdachte Planung. Allerdings verlieren quantitative Vorgaben seit etlichen Jahren zunehmend an Bedeutung. Dies gilt besonders in den Bereichen der sozialen Infrastruktur. Zwar wissen die handelnden Akteure um vorhandene Standards, wie sie beispielsweise in Vorgaben der Bundesländer enthalten sind, doch sind diese Standards vielfach kaum noch passfähig für die Rahmenbedingungen vor Ort.

Anders ist die Situation im Bereich der technischen Infrastrukturen. Zwar müssen vorhandene – insbesondere technische – Standards eingehalten werden, doch sind diese an Rahmenbedingungen der Bevölkerungsentwicklung oder bestimmter Bedarfe orientiert, die nicht mehr zeitgemäß sind und eine Anpassung insbesondere technischer Netze und Anlagen an tatsächliche Gegebenheiten erschweren. Zudem bedingt die zunehmende Ausdifferenzierung von Angebotsformen und Bedarfen, dass sich Orientierungen heute nicht mehr für einen gesamten Infrastrukturbereich ermitteln lassen.

Im Bereich der sozialen Infrastrukturen bedeuten infrastrukturelle Anpassungen heute primär Bestandsentwicklung anstelle von Ausbau, was eine komplexere Planungsaufgabe als eine Neuplanung ist. Städtebauliche Richtwerte finden dabei zwar immer noch Anwendung (wenngleich nicht in jedem
Bezirk oder Stadtteil), sie werden jedoch in der kommunalen Praxis regelmäßig um Modellrechnungen, Simulationen oder andere prognostische Verfahren ergänzt. Nicht selten beruhen infrastrukturelle Anpassungsmaßnahmen auch auf mehr oder weniger begründbarem Erfahrungswissen. Allerdings heißt dies ausdrücklich nicht, dass Richt- und Orientierungswerte keine Bedeutung mehr besitzen. Gerade weil sich die Planungsgrundlagen weiter ausdifferenzieren, wird von Seiten der Praxis eine gewisse Einheitlichkeit und Vergleichbarkeit immer wieder auch gefordert, nicht zuletzt dann, wenn es darum geht, die Politik auf mögliche Ausstattungsdefizite hinzuweisen. Doch sind solche Maßstäbe bei sich ausdifferenzierenden Bedarfen und regional oder auch teilräumlich stark abweichender Nachfrage eben kaum noch herstellbar. Dies gilt umso mehr, als Bestandsentwicklung stets auch die Einbeziehung alternativer Infrastrukturangebote umfasst, die durch vorhandene Vorgaben nur unzureichend berücksichtigt werden. Qualitative Verbesserungen gewinnen gegenüber quantitativen Vorgaben an Bedeutung, wobei die Kommunen vor allem effiziente, finanziell machbare Lösungen anstreben.

Foto: Luftbild Sandtorpark mit Katharinenschule in Hamburg

 

Gerade dort, wo Infrastrukturen aufgrund übergeordneter Rahmenbedingungen umgebaut und transformiert werden müssen, fehlt es im Allgemeinen an übertragbaren Orientierungen oder gar an Standards. Dies zeigt sich etwa im Energiebereich dort, wo erneuerbare Energien im bebauten Raum genutzt werden sollen und dies unter Berücksichtigung u.a. von Sanierungsständen, Bebauungsstruktur, vorhandenem Versorgungssystem und sozialer Verträglichkeit erfolgen soll oder muss. Die optimale Versorgungsstruktur lässt sich nur ermitteln, wenn entsprechend der jeweiligen örtlichen Situation geklärt ist, wie Energiebedarf, Energieinfrastruktur, Versorgungspotenziale und mögliche Einspar- oder Effizienzmaßnahmen räumlich verknüpft sind.

Durch entsprechende Visualisierungen mittels Karten und Plänen sowie unter Beachtung von technisch-wirtschaftlichen Funktionsschwellen und energetischen Kennwerten ist das Gesamtkonzept zu entwickeln. Im Bereich der schulischen Bildung wiederum geht es darum, vielfältige Formen von Schulorganisation, Betriebsform, Aufgabenverteilung und Kooperation zu ermöglichen, anstatt fixe Planungskategorien vorzugeben. Dies setzt neben einem veränderten Selbstverständnis des Schulträgers eine stärkere Selbststeuerung und damit Eigenverantwortung der Schulen voraus. Die Eigenverantwortlichkeit bezieht sich dabei vor allem auf personelle, organisatorische, finanzielle und pädagogische Aspekte. Darüber hinaus geht es um den gezielten und strukturierten Dialog zwischen Schulträgern, Schulen, Lehrkörpern, Elternschaft, Schülerschaft und anderen Partnern vor Ort. Um den gesellschaftlichen Outcome des Bildungsangebots zu erfassen, bedarf es der systematischen Bildungsberichterstattung mit strategischer Erfolgskontrolle (Monitoring) und Fortschreibung inklusive geeigneter Informations- und Beratungssysteme.

Mit dem vorliegenden Leitfaden wird eine Handlungshilfe für die strategische Planung bei multioptionalen Infrastrukturlösungen vorgelegt. Inhaltliche Orientierungen, vor allem aber Hinweise zum Prozess einschließlich geeigneter Methoden und Instrumente stehen dabei im Fokus.

Der neue Leitfaden wurde am 26. März 2014 im Rahmen einer vom Difu gemeinsam mit der Wüsterot Stiftung in Berlin durchgeführten Dialogveranstaltung der Öffentlichkeit vorgestellt.

Weitere Informationen: 

Dipl.-Sozialökonom/Dipl.-Volkswirt Jens Libbe
Telefon: 030/39001-115
E-Mail: libbe@difu.de

Univ.-Prof. Dr.-Ing. Klaus J. Beckmann, Präsident der Akademie für Raumforschung und Landesplanung, Hannover

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