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Difu-Berichte 3/2008 - Erhalt und Sicherung zentraler Versorgungsbereiche

Neue Difu-Arbeitshilfe zur aktuellen Herausforderung und neuen Instrumenten

Difu-Arbeitshilfe Heft: Erhaltung und Entwicklung zentraler  VersorgungsbereicheIm Januar 2007 veranstaltete das Difu ein Brennpunkt-Seminar zum Thema „Lebensmitteleinzelhandel an falschen Standorten? Muss nicht sein! Zum Einsatz von Zentrenkonzepten und Planungsrecht“. Die rege Nachfrage nach diesem Brennpunkt-Seminar zeigte, dass in den Städten und Gemeinden ein erhebliches Steuerungserfordernis zum Erhalt und zur Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche besteht. Zudem zeigte sich, dass das rechtliche Instrumentarium mit der Novellierung des BauGB zum 1.1.2007 wirkungsvoll weiterentwickelt wurde. Aufbauend auf informellen Einzelhandels- und Zentrenkonzepten können die Gemeinden nun das Bauplanungsrecht wirkungsvoll zur Anwendung bringen. Das Brennpunkt-Seminar war Ausgangspunkt für die Idee, das informelle und planungsrechtliche Instrumentarium zum Erhalt und zur Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche in einer Arbeitshilfe aufzubereiten.

Zentrale Versorgungsbereiche sind nach der Rechtsprechung räumlich abgrenzbare Bereiche einer Gemeinde, denen aufgrund vorhandener Einzelhandelsnutzung – häufig ergänzt durch diverse Dienstleistungen und gastronomische Angebote – eine bestimmte Versorgungsfunktion für die Gemeinde zukommt. Diese Bereiche haben aufgrund ihrer Verkehrserschließung und –anbindung die Funktion eines Zentrums mit einem bestimmten Einzugsbereich und einem darauf abgestimmten Spektrum an Waren des kurz-, mittel- oder langfristigen Bedarfs. Daher geht es beim Erhalt und der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche um die Gewährleistung einer tragfähigen und gerechten Versorgungsstruktur für die Bevölkerung, und zwar auch für diejenigen Teile der Bevölkerung, die auf privat genutzte PKWs – aus welchen Gründen auch immer – verzichten müssen.

Zentrale Versorgungsbereiche sind zudem häufig Orte, mit deren Erscheinungsbild Städte und Gemeinden identifiziert werden, die gewissermaßen ihr Aushängeschild sind und sich damit positiv oder negativ auf das Image der Kommunen auswirken. Der Erhalt und die Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche ist daher ein Kernelement einer nachhaltigen, zukunftsfähigen Stadtentwicklung.

Beim Erhalt und der Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche geht es nicht nur um Innenstadtzentren mit über das gesamte Stadtgebiet und darüber hinaus reichendem Einzugsbereich, in denen regelmäßig ein breites Spektrum von Waren angeboten wird. In den meisten Städten gibt es auch Nebenzentren, die einen mittleren Einzugsbereich (Stadtteile, Ortsteile) versorgen und in denen regelmäßig ein zumindest breiteres Spektrum von Waren für den mittel- und kurzfristigen, teilweise auch längerfristigen Bedarf angeboten wird. Schließlich gibt es Grund- und Nahversorgungszentren, die in der Regel nur bestimmte Quartiere größerer Städte oder kleinere Ortschaften versorgen und in denen vorwiegend Waren für den kurzfristigen Bedarf und ggf. auch für Teilbereiche des mittelfristigen Bedarfs angeboten werden. Auch Nebenzentren sowie Grund- und Nahversorgungsbereiche sind zentrale Versorgungsbereiche. Sie bedürfen wie die Innenstadtzentren wirkungsvoller, ihrem Schutz dienender Instrumente, weil die Strukturveränderungen im Einzelhandel und vor allem die große Dynamik im Bereich der „Lebensmitteldiscounter“, die sich häufig an dezentralen Standorten ansiedeln, in vielen Fällen zumindest in ihrer Summe die Entwicklung der zentralen Versorgungsbereiche nachteilig beeinflussen, zum Teil sogar deren Funktionsverlust bewirken.

Die neue Difu-Arbeitshilfe enthält eine systematische Aufbereitung des planerischen und rechtlichen Instrumentariums, das anhand zahlreicher Tipps, Beispiele und weiterführender Hinweise für die praktische Handhabung verdeutlicht wird. In dem Kapitel zur Steuerungsmöglichkeiten im Rahmen der Bauleitplanung geht es um die Berücksichtigung unterschiedlicher Anforderungen in verschiedenen Fallkonstellationen, die sich aus den spezifischen Planungszielen ergeben (siehe Übersicht).

Übersicht Unterschiedliche Fallkonstelationen und Planungsziele zum Erhalt und zur Entwicklung zentraler versorgungsbereiche

Die Arbeitshilfe gibt Hinweise für rechtssichere und gleichermaßen praxistaugliche Festsetzungen und Begründungen und verdeutlicht diese an Beispielen für die jeweilige Fallkonstellation. Zudem finden sich für die Begründungen Checklisten, an denen sich die Planer bei der Aufstellung entsprechender Bauleitpläne orientieren können. Zu jeder Fallvariante werden Planungsziele spezifiziert, Festsetzungsmöglichkeiten nach BauGB und BauNVO, ihre Voraussetzungen und Grenzen, die Anforderungen an die Begründung und städtebauliche Rechtfertigung, die in der jeweiligen Fallvariante relevanten speziellen Abwägungsaspekte sowie die bestehenden Verfahrensoptionen dargestellt. Behandelt werden auch die möglichen Entschädigungsansprüche nach dem Planungsschadensrecht sowie die Rechtsschutzmittel, also insbesondere die Normenkontrollklage.

Die Entwicklung neuer Einzelhandelsstandorte hat Auswirkungen über die Grenzen der einzelnen Gemeinde hinweg. Dementsprechend gibt es nicht nur auf der örtlichen Ebene ein Steuerungserfordernis, sondern darüber hinaus auch auf der überörtlichen Ebene. Die Landesplanung in allen Flächenbundesländern hat hierauf reagiert und Ziele der Raumordnung festgelegt, die auf den Erhalt und die Entwicklung zentraler Versorgungsstrukturen im überörtlichen Kontext hinzielen. Auf diese Instrumente wird in einem eigenen Kapital der Arbeitshilfe eingegangen. Neben den Instrumenten der Landesplanung spielt dabei auch das „interkommunale Abstimmungsgebot“ nach § 2 Abs. 2 BauGB eine zentrale Rolle. Die sich hieraus ergebenden Anforderungen sind von der Rechtsprechung und durch den Gesetzgeber weiter präzisiert worden. Schließlich werden auch die Gestaltungsmöglichkeiten durch so genannte „regionale Einzelhandels- und Zentrenkonzepte“ thematisiert und deren Funktion erläutert.

Ausführlich widmet sich ein Kapitel der Arbeitshilfe den Regeln zur Zulässigkeit von Einzelhandelsvorhaben unterschiedlicher Art und Größe in den Baugebieten, im unbeplanten Innenbereich und im Außenbereich. Auch hier ist die Darstellung systematisch und verarbeitet die Rechtsprechung und Literatur bis zum heutigen Stand. Ein Schwerpunkt liegt zweifellos auf der Darstellung der sich aus § 34 Abs. 3 BauGB ergebenden Anforderungen. Diese Regelung zielt ausdrücklich auf den Schutz zentraler Versorgungsbereiche in der Gemeinde oder in benachbarten Gemeinden vor schädlichen Auswirkungen. Eine ganze Reihe von Fragen zur Auslegung dieser Vorschrift sind durch die Gerichte bislang nicht abschließend geklärt worden. Zudem lässt sich feststellen, dass bei Anwendung der Vorschrift im Zulassungsverfahren zahlreiche auch praktische Abgrenzungsprobleme entstehen. In vielen Fällen dürften hier „Gutachterauseinandersetzungen“ um die Frage stattfinden, ob im konkreten Fall schädliche Auswirkungen auf einen zentralen Versorgungsbereich vorliegen. Um den damit verbundenen tatsächlichen und rechtlichen Risiken aus dem Weg zu gehen, ist den Städten und Gemeinden dringend anzuraten, klare Rechtsverhältnisse durch die Aufstellung von Bebauungsplänen zu schaffen. Grundlegend für eine bauleitplanerische Steuerung der Zentrenentwicklung ist praktisch eine fachlich fundierte Bestandsaufnahme der Einzelhandels- und Zentrenstruktur und darauf aufbauend die Festlegung von Entwicklungszielen für eben diese Zentrenstruktur. Dringend empfohlen wird deshalb in der Arbeitshilfe die Aufstellung informeller „Einzelhandels- und Zentrenkonzepte“, die diese fachliche Grundlage für eine rechtssichere Steuerung im Wege der Bauleitplanung, aber auch bei der Zulassung von Einzelhandelsvorhaben bietet. Welche inhaltlichen und prozessualen Anforderungen an solche Einzelhandels- und Zentrenkonzepte“ zu stellen sind, wird deshalb ebenfalls verbunden mit zahlreichen Tipps, Beispielen und weiterführenden Hinweisen dargestellt.

Fotoleiste Verkehrssituationen

Die Autoren Dr. Heinz Janning, langjähriger Beigeordneter der Stadt Rheine, Stefan Kruse, Mitinhaber des Büros Junker und Kruse in Dortmund, Dr. Arno Bunzel und Dr. Gerd Kühn, beide erfahrene Wissenschaftler im Deutschen Institut für Urbanistik (Difu), verbinden juristische und planerische Kompetenz genauso, wie wissenschaftliche und praktische Erfahrungen. Dem Prinzip der Arbeitshilfe folgend ist die Leitlinie der Darstellung nicht Vollständigkeit, sondern Praktikabilität und Konzentration auf das Wesentliche. Die Arbeitshilfe wird voraussichtlich Anfang Dezember erscheinen.

Weitere Informationen: 

PD Dr. Arno Bunzel
Telefon: 030/39001-238
E-Mail: bunzel@difu.de

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