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Difu-Berichte 4/2007 - PPP-Projekte als Betätigungsfeld für mittelständische Unternehmen

Untersuchungsgegenstand Zwei Fragestellungen standen im Mittelpunkt der neuen Untersuchung „PPP und Mittelstand“ des Deutschen Instituts für Urbanistik in Zusammenarbeit mit der Institut für Site- und Facility Management GmbH (ISFM):

  • Sind PPP-Projekte so ausgestaltet, dass sie gleiche Beteiligungschancen für den Mittelstand eröffnen bzw. eröffnet haben („mittelstandsgerechte Ausgestaltung“)?
  • In welchem Umfang ist der Mittelstand bisher an bereits laufenden PPP-Projekten beteiligt?

Im Rahmen dieser von der PPP Task Force im Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sowie der PPP-Task Force im Finanzministerium des Landes Nordrhein-Westfalen in Auftrag gegebenen Studie wurden 30 ausgewählte PPP-Hochbauprojekte in Deutschland untersucht.

Die Studie verbindet zwei Themen von hoher Aktualität: Die wachsende Bedeutung von Public Private Partnership-Projekten sowie das politische Ziel der „Förderung“ von mittelständischen Unternehmen. Es ist erklärtes Ziel der Bundesregierung, den Anteil der durch PPP-Projekte realisierten Investitionen auf bis zu 15 Prozent der gesamten öffentlichen Investitionen zu erhöhen. Noch liegt deren Anteil unter fünf Prozent, auch wenn die Praxis zeigt, dass PPP-Projekte auf allen staatlichen Ebenen als alternative Beschaffungsvariante zunehmend Beachtung finden und die Zahl der PPP-Projekte in vielen Bereichen stetig zunimmt – beides Ergebnisse der Difu-Studie aus dem Jahr 2005. So sind auch PPP-Projekte „der zweiten Generation“, die mindestens vier der fünf Lebenszyklusphasen Planung, Bau, Betrieb, Finanzierung und Verwertung und dabei zwingend wesentliche Teile des Betriebs umfassen, inzwischen schon in größerer Zahl in der Umsetzung.

Es gibt jedoch immer wieder kritische Stimmen, die PPP-Projekten aufgrund ihrer Größenordnung (insbesondere hinsichtlich der zu finanzierenden Investitionsvolumina) und der oft langen Vertragslaufzeiten eine gewisse Mittelstandsfeindlichkeit unterstellen. Beim Mittelstand seien nach dieser Auffassung weder das Eigenkapital noch die notwendigen Personalressourcen und das erforderliche Know-how hinsichtlich der Abwicklung vorhanden, um sich erfolgreich an solchen Projekten beteiligen zu können. Dies würde dem Ziel der „Förderung“ von mittelständischen Unternehmen als besondere Aufgabe der Wirtschaftspolitik auf allen drei staatlichen Ebenen – Bund, Länder und Kommunen – widersprechen.

Ergebnisse Die Ergebnisse der Studie zeigen einerseits, dass die These der „Mittelstandsfeindlichkeit“ von PPP so nicht aufrecht gehalten werden kann, dass andererseits durchaus Verbesserungspotenziale in der mittelstandsgerechten Ausgestaltung der PPP-Projekte bestehen.

Die oft geäußerte Vermutung, dass es einen Zusammenhang zwischen Projektvolumen und Mittelstandsbeteiligung gäbe, konnte trotz der vergleichsweise kleinen Zahl untersuchter Projekte statistisch eindrucksvoll bestätigt werden. In großen Projekten finden sich praktisch keine KMU als Hauptauftragnehmer, auch nicht als Partner in Konsortien. Dafür sind mittelständische Betriebe als (Haupt-) Auftragnehmer an kleineren PPP-Projekten überproportional stark beteiligt. Der (weiche) Schwellenwert für ein „mittelstandsgerechtes Projektvolumen“ liegt nach der Studie nicht bei den vielfach genannten zehn, sondern bei etwa 15 Mio. Euro. Da die Hälfte aller untersuchten Projekte unter 15 Mio. Euro Investitionsvolumen hatte (das entspricht etwa dem bundesweiten Durchschnitt), sind damit auch in 47 Prozent der Projekte KMU als Hauptauftragnehmer zum Zuge gekommen, entweder als Beteiligte an den Bieterkonsortien oder (in sechs Fällen) als alleiniger PPP-Auftragnehmer.

Auf der zweiten und den folgenden Ebenen, d.h. als Nachunternehmer, sind nach Angaben der Befragten im Durchschnitt zwischen 70 und 80 Prozent KMU eingebunden. Deutlich mehr als die Hälfte der Wertschöpfung der PPP-Projekte bleibt in der Region.

Die in Einzelfällen von den Gesprächspartnern der Öffentlichen Hand geäußerte Vermutung, dass KMU auf Nachunternehmerebene häufig zu problematischen Konditionen eingebunden wären (Lohndumping, massiver Preisdruck) bestätigt sich durch die sonstigen Ergebnisse der Untersuchung nicht. Häufig legen die Hauptauftragnehmer nach eigenen Angaben Wert darauf, leistungsfähige Nachunternehmer oft schon frühzeitig und zu fairen Konditionen einzubinden, so dass eine zuverlässige Projektabwicklung nicht gefährdet wird.

Zwar hat sich das Investitionsvolumen in der Studie als das wesentliche „Erklärungsmerkmal“ für die Beteiligungswahrscheinlichkeit von KMU als Hauptauftragnehmer herausgestellt. Dennoch weisen die Ergebnisse der Untersuchung auch auf erhebliche Optimierungspotenziale im Hinblick auf die mittelstandsgerechte Ausgestaltung von PPP-Projekten hin. Nach den Kriterien, die allgemein angelegt werden, um angemessene Beteiligungschancen des Mittelstandes zu prüfen, und nach den Aussagen aus den untersuchten Projekten sollten vor allem folgende Aspekte berücksichtigt werden:

  • die Einbeziehung von lokalen oder regionalen Akteuren im Vorfeld (z.B. IHK, HWK, Wirtschaftsförderung),
  • die Bereitstellung von Informationen im Vorfeld einer Ausschreibung und von Bietermemoranden als Ergänzung zur reinen Bekanntmachung,
  • die detaillierte Darstellung der Ausgangssituation,
  • die angemessene Terminierung der Ausschreibungsfristen insbesondere bei Umbau- und Sanierungsobjekten über die gesetzlichen Mindestfristen hinaus,
  • die vertragliche Festlegung einer angemessenen Beteiligung von KMU als Nachunternehmer sowie ein besseres Controlling der Nachunternehmerbeteiligung nach Auftragsvergabe.

Aus den Befragungen wird auch deutlich, dass übergreifende Maßnahmen genauso zu einer Verbesserung der Beteiligungschancen des Mittelstands beitragen können wie individuelle Gestaltungsoptionen in den Projekten. So werden vor allem Standardisierungen und das Vorliegen von Musterverträgen oder auch bessere Möglichkeiten des Zugangs zu haftendem Eigenkapital sowie Orientierungshilfen zur angemessenen Verteilung von Risiken als wichtig erachtet.

Ein erfreuliches Ergebnis der Studie ist schließlich, dass die Zusammenarbeit in den PPP-Projekten nach Einschätzung sowohl der öffentlichen Auftraggeber als auch der privaten Auftragnehmer weitgehend positiv und partnerschaftlich verläuft. Obwohl die Mehrzahl der öffentlichen Akteure in der jeweiligen untersuchten PPP zum ersten Mal mit dem privaten Partner zusammenarbeitet, ist die Zufriedenheit auf beiden Seiten meist hoch; für die Qualität der partnerschaftlichen Zusammenarbeit vergeben die beteiligten Privaten im Durchschnitt die Schulnote 1,8. Etwa die Hälfte der öffentlichen Auftraggeber ist mit dem bisherigen Ablauf des PPP-Vorhabens sehr zufrieden, der Rest – mit einer Ausnahme – ist zufrieden. Auch wenn die Zufriedenheit damit insgesamt relativ hoch ist, werden aus Sicht der öffentlichen Auftraggeber die Leistungen der großen Unternehmen tendenziell besser beurteilt. Dies ist ein Hinweis darauf, dass KMU als Auftragnehmer von PPP teilweise noch professioneller agieren müssten.

Abschließend kann festgehalten werden dass die wachsende Anzahl „kleiner“ Projekte künftig ein breites Betätigungsfeld für den Mittelstand eröffnet, welches auf bisher weitgehend positiven Erfahrungen aufbauen kann. Zur Realisierung dieses Potenzials könnte eine stärkere mittelstandsgerechte Ausgestaltung von PPP-Projekten beitragen ebenso wie ein weiterer Aufbau PPP-spezifischen Fachwissens der KMU.

Insgesamt ist mit den vorgelegten empirischen Analysen ein wichtiger Erkenntnisschritt getan. Notwendig sind aber sicherlich weitergehende Evaluationen der Projekte, die über die hier vorgenommene Erhebung von überwiegend qualitativen Meinungsbildern der Befragten hinausgeht. Da viele Projekte erst am Beginn der Betriebsphase stehen, sollten weitere Untersuchungen vorgenommen werden, wenn mehr Erfahrungen aus dem Betrieb der Projekte vorliegen.

Ausführliche Ergebnisse sind in der Sonderveröffentlichung des Difu „PPP und Mittelstand. Untersuchung von 30 ausgewählten PPP-Hochbauprojekten in Deutschland“ nachzulesen.

Quelle: Emmerdinger TORheiten, Verena und Klaus Nunn, 2004

Weitere Informationen: 

Dr. rer. pol. Busso Grabow
Telefon: 030/39001-248
E-Mail:
grabow@difu.de

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Der Band erscheint voraussichtlich im Januar 2008.

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