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Difu-Berichte 4/2006 - Ergebnisbericht: Die BauGBNovelle 2006 im Praxistest

BauGBNovelle 2006 im Praxistest

Der Ergebnisbericht liegt online vor und kann kostenlos unter
DF10649.pdf heruntergeladen werden.

Am 9. August 2006 hat die Bundesregierung den Entwurf des Gesetzes zur Erleichterung von Planungsvorhaben für die Innenentwicklung der Städte beschlossen. Mit diesem Gesetz wird vor allem das Ziel verfolgt, die Innenentwicklung von Städten und Gemeinden durch eine Vereinfachung und Beschleunigung des Bau- und Planungsrechts zu stärken und auf diese Weise gezielt zur Verminderung der Flächeninanspruchnahme und zur Erleichterung wichtiger Investitionsvorhaben beizutragen. Das unter hohem Zeitdruck vorbereitete Gesetz wurde auch im Bundestag beschleunigt behandelt und in 2. und 3. Lesung am 9. November 2006 verabschiedet. Soweit der Bundesrat in seiner Sitzung am 15. Dezember 2006 auf die Anrufung des Vermittlungsausschusses verzichtet, tritt das Gesetz am 1. Januar 2007 in Kraft.

Um so wichtiger ist es, dass wie bei früheren Gesetzgebungsvorhaben, die das Städtebaurecht betreffen, auch bei dieser Novelle das Difu im Auftrag des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung einen Praxistest des Gesetzentwurfs mit sechs Städten (Bocholt, Bochum, Forst, Freising, Leipzig, Reutlingen) durchgeführt hat. Die Ergebnisse dieses Praxistests wurden am 25. Oktober 2006 dem Ausschuss des Deutschen Bundestages für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung vorgestellt und stießen hier auf großes Interesse. Peter Götz, langjähriges Mitglied des Ausschusses, verwies auf die besondere Bedeutung, die solche Praxistests für die parlamentarische Beratung haben und kündigte an, dass die Empfehlungen aus dem Praxistest Anlass zu Änderungsanträgen aus den Fraktionen geben würden.

Der neue Bebauungsplan der Innenentwicklung
Kernpunkt des Gesetzes ist die Reduzierung der Verfahrensanforderungen für Bebauungspläne, die der Wiedernutzbarmachung von Flächen, der Nachverdichtung oder anderen Maßnahmen der Innenentwicklung dienen (Bebauungspläne der Innenentwicklung). Für diese Bebauungspläne wird ein beschleunigtes Verfahren ermöglicht, das im Wesentlichen dem für geringfügige Planänderungen schon immer möglichen vereinfachten Verfahren nach § 13 BauGB entspricht. Ergänzend hierzu soll bei Bebauungsplänen, die im Widerspruch zu den Darstellungen des geltenden Flächennutzungsplans stehen, auf die bislang erforderliche parallel durchzuführende Änderung des Flächennutzungsplans verzichtet werden können und die Anpassung des Flächennutzungsplans nachträglich im Wege einer schlichten Berichtigung erfolgen. Die damit eröffnete Verfahrensbeschleunigung ist lediglich formaler Art. Sie entlastet nicht von dem Erfordernis, dass der Bebauungsplan die städtebauliche Entwicklung insgesamt nicht beeinträchtigen darf. Schließlich sollen Bebauungspläne der Innenentwicklung auch dadurch entlastet werden, dass ein Ausgleich von Eingriffen in Natur und Landschaft hier grundsätzlich nicht erforderlich sein soll.

Beschleunigende Effekte werden nach den Ergebnissen des Praxistest vor allem aus den folgenden drei Gründen erwartet:

  • Verzicht auf die Durchführung einer frühzeitigen Öffentlichkeitsbeteiligung,
  • Verzicht auf die parallele Durchführung eines Verfahrens zur Änderung des Flächennutzungsplans, soweit der Bebauungsplan den Darstellungen des Flächennutzungsplans widerspricht,
  • Eröffnung der Möglichkeit, ein Vorhaben nach § 33 Abs. 3 BauGB vor Durchführung der öffentlichen Auslegung zu genehmigen, soweit die weiteren Voraussetzungen dieser Vorschrift gegeben sind.

Die am Praxistest beteiligten Städte haben entsprechend ihrer spezifischen Verwaltungspraxis und entsprechend den unterschiedlichen administrativen Rahmenbedingungen die Bedeutung der einzelnen Verfahrenserleichterungen unterschiedlich bewertet. Grundsätzlich wurde aber von allen Städten festgestellt, dass das neue Verfahren die Verfahrensdauer erheblich verkürzen kann. So wurde z.B. in Leipzig festgestellt, dass der Zeitvorteil im Einzelfall bis zu 35 Wochen betragen kann. In Bocholt wurde dieser maximale Zeitgewinn auf 18 Wochen geschätzt. Hinzuweisen ist allerdings darauf, dass diese Zeitersparnis nur in solchen Fällen erreicht wird, in denen sämtliche Verfahrenserleichterungen des beschleunigten Verfahrens auch genutzt werden können. In den meisten Fällen dürfte sich ein Zeitvorteil lediglich daraus ergeben, dass keine frühzeitige Öffentlichkeitsbeteiligung durchgeführt werden muss.

Keine förmliche Umweltprüfung erforderlich
Im beschleunigten Verfahren soll auch auf die Durchführung einer förmlichen Umweltprüfung verzichtet werden. Damit entfällt auch die Verpflichtung zur Erstellung eines Umweltberichts, einer zusammenfassenden Erklärung sowie zur Durchführung von Monitoringmaßnahmen. Auch entfällt die Pflicht zur frühzeitigen Beteiligung der Träger öffentlicher Belange. Diese Entlastung darf, worauf auch die am Praxistest beteiligten Städte deutlich hinwiesen, nicht dahingehend missverstanden werden, dass die Auswirkung auf die Umwelt bei der Planung unberücksichtigt bleiben dürfen. An dieser sich aus dem Abwägungsgebot ergebenden Verpflichtung ändert sich nichts, so dass bei entsprechender Sachlage weiterhin Fachgutachten zu Umweltauswirkungen und Umweltgefahren z.B. im Bereich des Verkehrslärms, der Altlast etc. erforderlich sein können. Der entlastende Faktor liegt also allein darin begründet, dass die formalen Anforderungen, die mit der förmlichen Umweltprüfung verbunden sind, entfallen. Für die Großstädte scheint dies, nach den Ergebnissen des Praxistests, nicht in gleicher Weise entlastende Wirkung zu entfalten, wie in den kleineren Städten.

Ausgleich für Eingriffe in die Natur und Landschaft nicht erforderlich
Unterschiedlich bewerteten die Praxisteststädte die Regelung, dass ein Ausgleich für Eingriffe in die Natur und Landschaft bei Bebauungsplänen der Innenentwicklung nicht erforderlich ist, soweit die in dem Bebauungsplan festgesetzte Grundfläche 20 000 Quadratmeter nicht überschreitet. Dabei wurde einerseits darauf hingewiesen, dass der geplanten Regelung eine gewisse Kostenreduzierung erreicht werden könne, die allerdings nicht überbewertet werden dürfe. Der eigentliche Vorteil läge in der Beseitigung einer "mentalen" Hemmschwelle für Investoren und Kommunalpolitiker. Dem wurde entgegen gehalten, dass in Einzelfällen auch wertvolle ökologische Bereiche durch Bebauungspläne der Innenentwicklung beseitigt werden könnten, ohne dass hierfür ein angemessener Ausgleich in die planerische Abwägung eingestellt werden muss. Dies könne im Einzelfall zu einer Schwächung der städtebaulichen und ökologischen Qualität führen. Zudem entfalle die Verpflichtung, dass der Vorhabenträger oder Grundstückseigentümer die Ausgleichsmaßnahmen auf seine Kosten durchführen muss oder die der Gemeinde für die Durchführung entstehenden Kosten ersetzen muss. Diese Verpflichtung haben viele Städte auch zur Verbesserung der ökologischen Qualität genutzt.


Revitalisierung des Schlüterareals, Freising

Wann handelt es sich um einen Bebauungsplan der Innenentwicklung?
Als Bebauungspläne der Innenentwicklung werden nach der geplanten Regelung solche Bebauungspläne verstanden, die der Wiedernutzbarmachung von Brachen, der Nachverdichtung oder sonstigen Maßnahmen der Innenentwicklung dienen. Mit dieser Definition orientiert sich der Gesetzestext an der bereits in der Bodenschutzklausel (§ 1a Abs. 2 BauGB) gewählten Formulierung. Erfasst werden sollen nicht nur Bebauungspläne für Gebiete, die bereits als im Zusammenhang bebauter Ortsteile nach § 34 BauGB bebaubar sind. Darüber hinaus soll auch die Einbeziehung von bislang nach § 34 BauGB nicht bebaubare Flächen innerhalb des Siedlungskörpers im beschleunigten Verfahren möglich sein. Auch soll die Arrondierung des vorhandenen Siedlungskörpers als sonstige Maßnahme der Innenentwicklung behandelt werden. Im Praxistest wurden die Grenzen des Anwendungsbereichs anhand zahlreicher praktischer Fallbeispiele diskutiert und dabei festgestellt, dass mit dem Kriterium der "Arrondierung" ein praktikabler Weg besteht, den Anwendungsbereich gegenüber Außenentwicklungen abzugrenzen.


Nachverdichtungsplanung: Schulstraße, Reutlingen

Keine besonderen Probleme sahen die Praxistestteilnehmer darin, dass der Anwendungsbereich für das neue Verfahren durch zwei Größenwerte begrenzt wird. Das Verfahren ist grundsätzlich anwendbar, wenn die nach dem Bebauungsplan zulässige Grundfläche insgesamt weniger als 20 000 Quadratmeter beträgt, wobei die Grundflächen mehrerer Bebauungspläne, die in einem engen sachlichen, räumlichen und zeitlichen Zusammenhang aufgestellt werden, mitzurechnen sind. Bei 20 000 Quadratmetern bis weniger als 70 000 Quadratmetern zulässiger Grundfläche kann dass vereinfachte Verfahren nur zur Anwendung kommen, wenn auf Grund einer überschlägigen Prüfung die Einschätzung erlangt wird, dass der Bebauungsplan voraussichtlich keine erheblichen Umweltauswirkungen hat, die nach § 2 Abs. 4 Satz 4 in der Abwägung zu berücksichtigen wären (Vorprüfung des Einzelfalls). Bei dieser Prüfung sind entsprechend den EU-rechtlichen Vorgaben bestimmte Kriterien zu berücksichtigen, die das Gesetz in einer Anlage 2 regelt. Zudem sind die Behörden und sonstigen Träger öffentlicher Belange, deren Aufgabenbereiche durch die Planung berührt werden können, an der Vorprüfung des Einzelfalls zu beteiligen. Diese zweite Variante mit Vorprüfung dürfte nach Einschätzung der meisten am Praxistest beteiligten Städte eher selten zum Tragen kommen.

Monatsfrist für die Beurteilung der planungsrechtlichen Zulässigkeit von Vorhaben wird abgelehnt
Der Gesetzentwurf sah auch vor, dass ein Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplans der Innenentwicklung nur innerhalb eines Monats nach Antragstellung aus Gründen der planungsrechtlichen Zulässigkeit abgelehnt werden kann. Diese Regelung, dies wurde im Praxistest deutlich, führt im Ergebnis nicht zu einer Beschleunigung der Zulassungsverfahren, sondern kann insbesondere in komplizierten Fällen zu Verzögerung führen, wenn Genehmigungsbehörden gezwungen sind, Bauanträge vorsorglich abzulehnen, falls eine Klärung strittiger Fragen nicht innerhalb der Monatsfrist erreicht werden kann. Der Bundestag hat diese Bewertung aus dem Praxistest zum Anlass genommen, die kritisierte Regelung zu streichen.

Erhalt oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche
Eingeführt werden soll in § 9 Abs. 2a BauGB die Möglichkeit, zur Erhaltung oder Entwicklung zentraler Versorgungsbereiche, auch im Interesse einer verbrauchernahen Versorgung der Bevölkerung und der Innenentwicklung der Gemeinden, in einem Bebauungsplan festzusetzen, dass nur bestimmte Arten der nach § 34 Abs. 1 und 2 zulässigen baulichen Nutzung zulässig oder nicht zulässig sind oder nur ausnahmsweise zugelassen werden können. Mit dieser Vorschrift soll, wie bereits mit der letzten BauGB-Novelle eingeführte Regelung im Bereich der Zulässigkeitsvorschriften ergänzt werden. Die Städte erhalten hiermit ein wirksames planerisches Steuerungsinstrument, das die Steuerung der Einzelhandelsentwicklung in den 34er-Bereichen zur Sicherung der zentralen Versorgungsbereiche erheblich erleichtern dürfte. Sehr deutlich wird allerdings auch durch die explizite Erwähnung im Gesetzestext, dass städtebauliche Entwicklungskonzepte wie insbesondere Zentrenkonzepte und Einzelhandelskonzepte für diese Bebauungspläne in der Regel zwar nicht in rechtlicher Hinsicht, aber zumindest faktisch eine unverzichtbare Grundlage sein werden.

Weitere geplante Änderungen
In Reaktion auf die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts und der Obergerichte wird auch die Regelung zum vorhabenbezogenen Bebauungsplan (§ 12 BauGB) ergänzt. Ziel dieser Änderung ist es, die Flexibilität dieses besonderen Instruments in einer den praktischen Erfordernissen genügenden Weise zu gewährleisten. Dies bedeutet, dass in Zukunft in einem vorhabenbezogenen Bebauungsplan eine bauliche oder sonstige Nutzung auch lediglich allgemein festgesetzt werden darf, soweit zugleich festgesetzt wird, dass nur solche Vorhaben zulässig sind, zu deren Durchführung sich der Vorhabenträger im Durchführungsvertrag verpflichtet hat.

Ebenfalls der Erleichterung der Innenentwicklung soll die Erweiterung des Anwendungsbereiches des mit dem EAG Bau 2004 eingeführten § 34 Abs. 3a dienen. Diese Vorschrift soll nun auch bei Vorhaben zur Anwendung kommen können, die die Änderungen und Erneuerung einer zulässigerweise errichteten baulichen Anlage zu Wohnzweck zum Gegenstand haben und damit den Gestaltungsspielraum für die Zulassung von Vorhaben im unbeplanten Innenbereich maßvoll erweitern. Während ein Teil der am Praxistest beteiligten Städte die mit dem Gesetzentwurf beabsichtigte Ausklammerung von Fällen der Nutzungsänderung bedauerte, hielt der andere Teil der Städte diese gerade für erforderlich.

Auch bei den Planerhaltungsvorschriften gibt es Änderungen. Vorgesehen ist bei § 214 eine spezielle Regelung, die die Beachtlichkeit bzw. Unbeachtlichkeit von Fehlern im Zusammenhang mit der Beurteilung der Anwendungsvoraussetzungen für den Bebauungsplan der Innenentwicklung betrifft. In die bereits mit der EAG Bau-Novelle 2004 vorgenommene Änderung bei den Rügefristen in § 215 wird nochmals modifiziert. Die Rügefristen werden entsprechend der Antragsfrist für den Normenkontrollantrag nach § 47 VwGO auf ein Jahr verkürzt. In der VwGO findet sich dann noch eine Regelung, der zufolge ein Normenkontrollantrag gegen ein Bebauungsplan unzulässig ist, soweit die den Antrag stellende Person Einwendungen geltend macht, die sie im Rahmen der öffentlichen Auslegung oder im Rahmen der Beteiligung der betroffenen Öffentlichkeit nicht oder verspätet geltend gemacht hat, aber hätte geltend machen können. Diese Präklusionswirkung setzt allerdings voraus, dass in der öffentlichen Bekanntmachung zur Beteiligung auf diese Rechtsfolgen hingewiesen worden ist.

Schließlich ist auch auf die mit einer Änderung des § 154 BauGB eröffnete Erleichterung für die Abrechnung von Sanierungsmaßnahmen und städtebaulichen Entwicklungsmaßnahmen. Diese Neuregelung war allerdings nicht Gegenstand des Praxistest.

Difu hilft bei der Umsetzung in die Praxis
Eine ausführliche Darstellung der Ergebnisse des Praxistests ist auf der Homepage des Deutschen Instituts für Urbanistik (http://edoc.difu.de/edoc.php?id=ICMKE8O7) im Volltext abrufbar. Das Difu wird zudem aufbauend auf den Praxistest Anfang des Jahres 2007 Seminar zur Einführung in die neuen Regelungen anbieten. Die Veranstaltungen werden am 30. Januar 2007 in Berlin, am 13. Februar 2007 in Düsseldorf und am 27. Februar 2007 in München, hier in Kooperation mit dem Bayerischen Gemeindetag, stattfinden. Schließlich wird Anfang 2007 die 3. grundlegend überarbeitet Auflage der Difu-Arbeitshilfe "Das Verfahren zur Aufstellung von Bebauungsplänen" von Marie-Luis Wallraven-Lindl und Anton Strunz erscheinen, die bereits die neuen Verfahren behandelt und wichtige praktische Tipps und weiterführende Hinweise enthalten wird.

Weitere Informationen: 

PD Dr. Arno Bunzel
Telefon: 030/39001-238
E-Mail:
bunzel@difu.de

Download:
DF10649.pdf

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