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Difu-Berichte 1-2/2005 - PPP als Lösung der kommunalen Investitionskrise?

Seit 1992 geht die kommunale Investitionstätigkeit in den alten und neuen Bundesländern zurück. Im Vergleich zu 1992 lag 2004 das Niveau der Baumaßnahmen und des Erwerbs von Vermögen in den alten Bundesländern um 37 Prozent und in den neuen Bundesländern um 52 Prozent niedriger. Auch der Anteil an den gesamten Ausgaben der Gemeinden verringert sich laufend. Die Kommunen haben inzwischen einen Punkt erreicht - und dies ist wohl eine der dramatischsten Botschaften, die uns die Statistik liefert, - bei dem die Summe ihrer jährlichen Abschreibungen die Summe ihrer jährlichen Investitionen deutlich überschreitet, die Kommunen also desinvestieren. Längerfristig gesehen bedeutet dies, dass der vorhandene kommunale Kapitalstock sinkt und gleichzeitig veraltet.

Dabei wurde in der Difu-Studie zum kommunalen Investitionsbedarf festgestellt, dass für die Kommunen, ihre Unternehmen, Zweckverbände und Krankenhäuser ein Investitionsbedarf von 686 Mrd. Euro für den Zehnjahreszeitraum 2000 bis 2009 besteht. Mit Ende des Jahres 2004 war Halbzeit dieses Schätzzeitraums und damit Anlass für eine erste Zwischenbilanz. Überschlägig kann dazu folgende Rechung aufgemacht werden: Der Sachinvestitionsbedarf 2000 bis 2009, der innerhalb der kommunalen Haushalte abgewickelt wird, (also ohne Stadtstaaten, Zweckverbände, kommunale Unternehmen etc.) beträgt grob geschätzt 400 Mrd. Euro für Deutschland. Das heißt, in jedem der zehn Jahre hätten rund 40 Mrd. Euro investiert werden müssen. Statt 200 Mrd. Euro wurden in den ersten fünf Jahren aber nur 115 Mrd. investiert. Die entstandene Lücke könnte nur dann geschlossen werden, wenn es gelänge, das jährliche Investitionsvolumen in den restlichen fünf Jahren von 40 auf 57 Mrd. Euro zu steigern! Dies ist realistischerweise kaum zu erwarten.

Die Ursachen für den Rückgang der kommunalen Investitionstätigkeit sind vor allem in den fehlenden Eigenmitteln der Kommunen zu finden, was sich in den großen Defiziten des Verwaltungshaushaltes in vielen Städten äußert. Auch die anderen Finanzierungsquellen bieten keinen Ausweg: Die Zuweisungen für investive Zwecke sind rückgängig, weitere Verschuldungsmöglichkeiten sind nicht möglich und der Verkauf von Vermögen dient nicht mehr dem Erwerb neuen Vermögens, sondern um Defizite im Verwaltungshaushalt abzubauen.

Wenn also die Chancen, die kommunale Investitionstätigkeit selbst voranzutreiben eher bescheiden sind, können dann Public-Private- Partnerships (PPP) die Lösung bringen? Die Bundesregierung, einige Bundesländer zusammen mit der Bauwirtschaft und den Banken versprechen sich davon, die Realisierung und Finanzierung zusätzlicher Investitionsprojekte. Um dies zu erleichtern wurden Taskforces beim Bund und einigen Ländern eingerichtet und voluminöse Gutachten vergeben, mit denen die Komplexität der Materie zum Beispiel im Vergabewesen verringert werden soll.

Zur neuen PPP-Philosophie gehört auch, dass Bau und Betrieb eines Projekts in einer Gesamtschau über die Lebenszeit des Projekts, also von der Planung bis zum Abriss betrachtet werden. Man verspricht sich davon, dass schon beim Bau die späteren Betriebskosten optimiert werden können und dass die Bauindustrie die Betreuung des Betriebs übernehmen kann. Bei einer 25jährigen Laufzeit können die Betriebskosten einer Schule die investiven Kosten bei weitem übertreffen, insbesondere wenn es sich nicht um Neubau-, sondern um Modernisierungsmaßnahmen und Ähnliches handelt. Dieser Gedanke ist nicht neu, wie das in den achtziger Jahren erprobte niedersächsische Betreibermodell für Abwasserbeseitigungsanlagen zeigt. In der Summe ist diesem Modell aber keine große Verbreitung beschieden gewesen.

Welche Aussichten bestehen für die Realisierung von PPP-Projekten auf kommunaler Ebene? Wenn es tatsächlich stimmt, dass mit den PPP-Projekten eine Einsparung im investiven Bereich von 15 bis 20 Prozent bezogen auf die Kalkulationen der Bauämter (nicht der Wettbewerbspreise) erzielt werden kann und ähnliche Einsparungen auch bei den Betriebskosten zu erreichen sind, dann sollten solche Möglichkeiten von allen Kommunen geprüft werden, die das Mindestvolumen von 20 Mio. Euro erreichen können. Dazu sind sie auch gesetzlich verpflichtet, da sie wirtschaftlich zu handeln haben.

Die meisten der in letzter Zeit auf der kommunalen Ebene abgeschlossenen PPP-Projekte sind im Bereich der Schulen zu finden (zum Beispiel in der Stadt Monheim und im Landkreis Offenbach). Dies kommt nicht von ungefähr, denn die Bausubstanz vieler Schulen wurde in den letzten Jahren erheblich vernachlässigt.

Auch die Difu-Bedarfsschätzung ergibt, dass rund ein Drittel des Hochbaubedarfs (ohne kommunalen Wohnungsbau) auf den Schulbau entfällt (siehe Abbildung). Zudem werden für die Hausmeister, die bauliche Unterhaltung und die sächlichen Ausgaben der Schulen rund fünf Mrd. Euro jährlich ausgegeben, so dass auch in diesem Bereich ein beträchtliches Einsparpotenzial zu vermuten ist.

PPP kann unter bestimmten Konstellationen erfolgreich sein:

  • Für den Fall, dass man für eine zusätzliche Leistung neue Finanzierungsquellen eröffnen kann und der Bürger und das Gewerbe auch bereit sind, zusätzliche Mittel dafür auszugeben, ist das Problem nicht ökonomischer, sondern kommunalverfassungsrechtlicher Natur. Wird also wie im Falle eines Autotunnels eine Gebühr erhoben und nehmen Bürger und Gewerbe die Leistung wie geplant in Anspruch, dann ist das Finanzierungsproblem im Wesentlichen gelöst. Allerdings gibt es nicht besonders viele solcher Möglichkeiten.
  • Die zweite Konstellation betrifft die Sanierung und Modernisierung vorhandener und in Zukunft noch benötigter Infrastruktur, also den Fall, der eine immer größere Rolle in der Zukunft spielen dürfte. Die Zuweisungen für investive Zwecke spielen hier eine große Rolle und sie sollten auch für PPP-Projekte verwendet werden dürfen. Man darf aber nicht so weit gehen, dass nur noch PPP-Projekte gefördert werden, wie das in England teilweise der Fall war und was auch den dortigen Erfolg mit erklärt. Neben den investiven Voraussetzungen ist aber vor allem die Mittelaufbringung und Mittelbindung für den Betrieb zu beachten. In vielen Fällen kann die Kommune das Zuschussvolumen einbringen, ein Problem besteht aber dann, wenn die Mittel nicht reichen. Als günstig hat es sich erwiesen, wenn ein eigener Zahlungsstrom vorhanden ist, der auch in absehbarer Zeit noch fließen wird, wie zum Beispiel die Schulpauschale in Nordrhein-Westfalen, da diese Ströme zur Deckung von Krediten eingesetzt (forfeitiert) werden können.

Es gibt aber auch viele Grenzen für die Durchführung von PPP-Projekten. Allgemein wird angenommen, dass sich PPP-Projekte erst ab einem Volumen von 20 Mio. Euro und mehr lohnen, da die Transaktionskosten solcher Projekte recht groß sind. Gemessen an den Sachinvestitionen dürften daher nur 100 bis 120 Städte überhaupt ein solches Volumen finanziell verkraften können, hinzu kommt noch eine größere Zahl von Landkreisen. Das mit PPP erschließbare Potenzial schrumpft durch solche Begrenzung erheblich. Auch sind bei weitem nicht alle Baumaßnahmen für PPP-Projekte geeignet.

Haupthindernis zur Durchführung von zusätzlichen PPP-Projekten dürfte aber die dauernde Finanzschwäche der Kommunen bilden. Die Verpflichtung zur Zahlung eines laufenden Entgelts in einem PPP-Projekt ist einer Kreditaufnahme gleichzustellen und daher nicht möglich, wenn die Kommunalaufsicht zusätzliche Kreditaufnahmen begrenzt. Das heißt, die meisten Kommunen könnten solche zusätzlichen Projekte nur dann beginnen, wenn sie aus den ohnehin durchzuführenden Investitionen und aus dem Betrieb ihrer Infrastruktur als PPP-Projekte soviel an Ersparnis erzielen könnten, dass sie Spielräume für weitere Investitionen gewinnen würden. Diese Ersparnisse dürften sich aber erst nach einigen Jahren einstellen. Zusätzliche Investitionen durch PPP-Projekte dürften ohne eine grundlegende Verbesserung der kommunalen Finanzkraft daher kaum in Angriff genommen werden. Hingegen dürften viele ohnehin geplante Investitionsvorhaben statt in einer eigenen Erstellung (und eigenem Betrieb) in öffentlich- privater Partnerschaft durchgeführt werden.

Weitere Informationen: 

Dipl.-Volkswirt Michael Reidenbach
Telefon: 030/39001-295
E-Mail: reidenbach@difu.de

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