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Difu-Berichte 4/2003 - Privatisierung in Kommunen: Difu wertete kommunale Beteiligungsberichte aus

Privatisierung in Kommunen

Difu wertete kommunale Beteiligungsberichte aus

Mit der desolaten kommunalen Haushaltssituation erhält die Diskussion über die Liberalisierung und insbesondere die Privatisierung kommunaler Aufgaben und Unternehmen zusätzliche Dynamik. Dabei geht es um die Ausgliederung und Übertragung kommunaler Leistungen auf Private und um die grundsätzliche Neuverteilung von Aufgaben und Ressourcen zwischen öffentlicher und privater Hand.

Allgemein wird davon ausgegangen, dass ein umfangreicher Teil der kommunalen Betätigung bereits in eine private Rechtsform überführt und so aus der Kernverwaltung ausgegliedert worden ist. Zugleich wird in vielen Publikationen das Fehlen empirischen Datenmaterials zum Stand der Privatisierung auf kommunaler Ebene beklagt. Das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) wertete daher - im Rahmen seiner Tätigkeit im Forschungsverbund "netWORKS" (siehe auch Seite 15) - aktuelle Beteiligungsberichte deutscher Großstädte aus und stellte so einen ersten Überblick über Art und Ausmaß von Privatisierungen in Großstädten her. Untersucht wurden insbesondere die Ver- und Entsorgungsbereiche Wasser und Energie sowie der ÖPNV. 36 Beteiligungsberichte der Jahre 2001 und 2002 gingen in die Untersuchung ein, darunter die der 30 größten deutschen Städte.

Die Anzahl der Beteiligungsunternehmen sowie deren Klassifizierung wurden zunächst basierend auf den in fast allen Berichten enthaltenen Organigrammen ermittelt, die in der Regel sowohl den Prozentsatz der kommunalen Beteiligung als auch die Rechtsform angeben. Falls notwendig wurden die Informationen aus den Organigrammen um detaillierte Informationen zu den einzelnen Beteiligungen im Gesamtbericht ergänzt.

Einige ausgewählte Ergebnisse: Nach dieser Auswertung kommen die 36 erhobenen Städte zusammen auf 3034 inländische und 178 ausländische Beteiligungen. Die Spanne reicht dabei von 404 Beteiligungen der Freien und Hansestadt Hamburg bis zu elf Beteiligungen der Landeshauptstadt Kiel. Im Durchschnitt besitzt jede Stadt 84,3 inländische und 4,9 ausländische Beteiligungen.

Die mit Abstand am meisten genutzte Rechtsform für kommunale Beteiligungsunternehmen in den ausgewerteten Berichten ist mit 75,7 Prozent die der GmbH, gefolgt von der GmbH & Co. KG mit 6,7 Prozent sowie der Aktiengesellschaft mit 6,1 Prozent. Danach folgen die beiden öffentlich-rechtlichen Formen des Eigenbetriebs (4,8 Prozent) und des Zweckverbands (1,9 Prozent).

Für die Kommunalpolitik und die Bürgerinnen und Bürger sind Einfluss- und Gestaltungsmöglichkeiten gerade in den Bereichen der Daseinsvorsorge von zentraler Bedeutung. In seiner Auswertung kommt das Difu zu dem Ergebnis, dass bei knapp einem Viertel der erhobenen Beteiligungsunternehmen (23 Prozent) der formale Einfluss der Kommunen unbestreitbar ist, da die Kommunen direkt und mit Mehrheit an ihnen beteiligt sind. Bei den anderen kommunalen Beteiligungsunternehmen (77 Prozent) ist dieser Einfluss zumindest fraglich, da diese nicht direkt bzw. über einen Mehrheitsanteil von der Stadt kontrolliert werden können. Unter Hinzunahme der Beteiligungen im Ausland steigt der Anteil der Unternehmen, die nicht mehrheitlich und direkt von der Stadt kontrolliert werden können, weiter auf fast 79 Prozent. Dazu kommt, dass die Gesellschaften mit einem kommunalen Anteil von genau 50 Prozent in der Auswertung den Mehrheitsbeteiligungen zugeordnet wurden. Unter den direkten Mehrheitsbeteiligungen befinden sich 55 Unternehmen (acht Prozent) mit einem städtischen Anteil von genau 50 Prozent, bei den indirekten Mehrheitsbeteiligungen sind es 89 (zehn Prozent). Zieht man diese Beteiligungen noch zusätzlich ab, da die Kommunen auch in diesen Fällen keine alleinigen Beschlüsse fassen können, reduziert sich der Anteil der formal von der Kommune direkt steuerbaren Beteiligungen noch weiter: Er liegt dann für diese Erhebung bei 20 Prozent.

Acht der 36 untersuchten Städte verstehen sich inzwischen bewusst als "Konzern Stadt" und drücken dies explizit in ihrem Bericht aus. Über diese sprachliche Eigenetikettierung als "Konzern" hinaus besteht in allen untersuchten Kommunen eine Tendenz zur Konzernbildung. Die Auslagerung weiter Bereiche kommunaler Aufgaben der Daseinsvorsorge und der Kernverwaltung in Beteiligungsunternehmen führt zunehmend zur Bildung von Konzernstrukturen, indem städtische Tochtergesellschaften wiederum selbst Bereiche in neue Unternehmen ausgliedern. Auch die Neugründung von Unternehmen, die vergleichsweise neue Aufgaben wie etwa Stadtmarketing übernehmen, führen in der Konsequenz zur Konzernbildung. Ohne Vorgaben für die Wirtschafts- und Sachzielplanung durch das jeweilige "Mutterunternehmen" besteht die Gefahr, dass die Eigendynamik der "Enkelunternehmen" der Kommune sehr groß wird. Dadurch nimmt die "Untersteuerung" der Beteiligungen zu, während sich kommunal(politisch)e Einfluss- und Steuerungsmöglichkeiten verringern.

Entsprechend wurde untersucht, ob sich Beteiligungsberichte als Instrument zur Beteiligungssteuerung eignen, um dieser "Untersteuerung" entgegenzuwirken.

Da beide erhobenen Hauptzielgruppen der Beteiligungsberichte, "Bürgerschaftliche Öffentlichkeit" und "Rat", die meisten aufgeführten finanzwirtschaftlichen Kennzahlen vermutlich nur bedingt einordnen können, ist für sie als Einstieg in die Thematik zunächst vor allem eine theoretische Einführung der wichtigsten Kennzahlen wichtig. Zur Einordnung und eigenen Bewertung der Zahlen muss ferner eine Vor- und Rückschau zumindest bei den wichtigsten Unternehmen vorhanden sein. Positiv ist zu bewerten, dass in den Berichten eine Rückschau auf vergangene Unternehmenszahlen und ein Theorieteil überwiegend enthalten sind.

Insgesamt gesehen erscheint es dennoch fraglich, ob mit dem Instrument des Beteiligungsberichts der Verlust an (steuerungsrelevanten) Informationen, der durch Ausgliederungen aus der Verwaltung und damit auch aus dem kommunalen Haushalt entsteht, ausgeglichen werden kann. Dies ist auch darauf zurückzuführen, dass die Informationen und Zahlen in den Beteiligungsberichten zum Zeitpunkt ihrer Veröffentlichung in vielen Fällen bereits veraltet sind. Der Beteiligungsbericht allein kann damit kein Instrument zur Steuerung der Beteiligungsunternehmen für die Kommune sein. Hier müssen andere, zeitnähere Instrumente des Beteiligungsmanagements wie Wirtschaftspläne, Jahresabschlüsse und Quartalsberichte, Gesellschafter- und Aufsichtsratssitzungen oder Beteiligungsausschüsse im Rat zusätzlich herangezogen werden, um die Unternehmen kontrollieren und steuern zu können. Zudem werden wichtige Grundlagen für kommunale Steuerungspotenziale bereits im Moment der Ausgliederung bei der Formulierung des Gesellschaftsvertrags gelegt. Beteiligungsberichte bieten stattdessen einen Gesamtüberblick über den "Konzern Stadt", was umso wichtiger wird, je größer der Bestand an Beteiligungsunternehmen ist.

Weitere Informationen:
Dipl.-Soz. Jan Hendrik Trapp
Telefon: 030/ 39001-240
E-Mail: trapp@difu.de
Bestellung: siehe Bestellschein

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