Printexemplare bestellen

Warenkorb

Kontakt für Fragen zur Bestellung von Publikationen:

Heidi Espei
Tel.: +49 30 39001-253
Fax: +49 30 39001-275
E-Mail: vertrieb@difu.de

Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH
Vertrieb
Zimmerstraße 13-15
10969 Berlin

eBooks bestellen

Difu-Berichte 1/2000 - Stadt und Region - Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich

Stadt & Region - Kooperation oder Koordination? Ein internationaler Vergleich

 





    

Unter den kommunalpolitischen Themen mit zyklisch wiederkehrender Bedeutung nimmt die Zusammenarbeit benachbarter Städte und Gemeinden, insbesondere in Ballungsräumen, eine besondere Rolle ein. Seit den frühen 90er Jahren hat das Thema erneut an Relevanz gewonnen. Stadtregionen und Verdichtungsräume werden zunehmend als regionale Wachstumsmotoren erachtet; öffentliche wie private Akteure fordern übereinstimmend eine verbesserte interkommunale Zusammenarbeit im regionalen Kontext. Zwischen Forderungen und realisierten Kooperationsansätzen in Stadtregionen klafft allerdings oft eine deutliche Lücke, da umfassende Reformvorschläge in der Regel an den Widerständen der Praxis und ihrer Akteure scheitern. Im Vordergrund der aktuellen Difu-Studie stand daher die Frage: Mit welchen Ansätzen und Formen der interkommunalen Zusammenarbeit wird in anderen westlichen Staaten auf die gegenwärtigen Probleme und Herausforderungen für Städte und Stadtregionen reagiert und welche positiven wie negativen Erfahrungen wurden dabei im Einzelnen gemacht? Zentrale Untersuchungsergebnisse Ebenso wie in Deutschland ist interkommunale Kooperation in Stadtregionen auch in den projektbeteiligten Nationen (Frankreich, Großbritannien, Kanada, Niederlande und USA) nichts Neues. Die ersten gesetzlichen Regelungen zur Einrichtung interkommunaler Zweckverbände gehen bisweilen bis in das ausgehende 19. Jahrhundert zurück. Neu sind allerdings die seit den späten 80er Jahren des 20. Jahrhunderts feststellbaren qualitativen und quantitativen Veränderungen auf Seiten kommunaler Gebietskörperschaften als maßgebliche Kooperationspartner. In den meisten projektbeteiligten Staaten wurden und werden diese und ihre politisch-administrativen Strukturen den Prinzipien des New-Public-Management-Konzepts entsprechend modernisiert, reorganisiert und (teil)privatisiert. Die Folge ist in der Regel eine weitere Fragmentierung der lokalen Ebene und ihrer Strukturen. Neu sind aber auch einige der seit den späten 80er beziehungsweise frühen 90er Jahren genannten Gründe für die Notwendigkeit einer verstärkten Kooperation auf kommunaler Ebene; hierzu zählen insbesondere tradierte, kleinteilige politischadministrative Strukturen auf lokaler Ebene; ein anhaltendes, siedlungsstrukturelles Wachstum, das mit einer immer engeren funktionalen Verflechtung zwischen den einzelnen stadtregionalen Teilräumen einhergeht; sich ändernde und kommunale Grenzen überschreitende Aufgaben und Problemstellungen; zunehmende, die Entwicklung von Stadtregionen bedrohende finanzielle Disparitäten zwischen Kernstädten und Umlandgemeinden; eine zunehmende, regionale Allianzen voraussetzende Regionalisierung staatlicher Fördermittel sowie nicht zuletzt ein Bedeutungsgewinn der regionalen Ebene im Kontext des sich verschärfenden und internationalisierenden Wettbewerbs der Städte. Die Umsetzung spezifischer Kooperationsnotwendigkeiten in praktische Formen der Zusammenarbeit ist kein Automatismus, sondern stets abhängig von den gegebenen politischadministrativen Strukturen, den konkreten Akteurskonstellationen und Machtverhältnissen und den unter diesen Bedingungen realisierbaren Kompromissen: zwischen Befürwortern, die aus den neuen Ansätzen Vorteile erwarten, und Gegnern, die Nachteile befürchten. Zu den Initiatoren und Befürwortern zählen in der Regel die zentralstaatliche oder im Falle föderal organisierter Staaten die Ebeneder Bundesstaaten, Kernstädte und ihre politischen Repräsentanten (vor allem in Zeiten nachlassender wirtschaftlicher Prosperität), die Wirtschaft und ihre Akteure sowie fachlich involvierte Akteure und lokale Medien. Auf Seiten der maßgeblichen Gegner und Kritiker finden sich staatliche Mittelinstanzen und bestehende Gemeindeverbände sowie Vorstädte und Umlandgemeinden (diese Akteure befürchten Verlust von Macht und Einfluss, aber auch finanzielle Einbußen), städtische Bewohner und Bewohnergruppen (die einen Verlust an demokratischer Kontrolle und räumlicher Identität erwarten) sowie Vertreter der Fachwelt (denen es jedoch meist weniger um eine allgemeine Ablehnung interkommunaler Kooperationsansätze als um eine ideologisch motivierte Kritik an bestimmten Formen der Zusammenarbeit geht). Trotz der theoretisch möglichen Vielfalt an Kooperationsformen lassen sich die meisten intraregionalen Kooperationsansätze in der Praxis einigen wenigen Typen zuordnen, die sich nach dem Grad der Institutionalisierung, dem Umfang der Aktivitäten und der Form der Organisation unterscheiden: informelle oder privatrechtliche und damit nicht öffentlichrechtlich institutionalisierte Formen der Kooperation; auf eine Aufgabe oder ein Vorhaben beschränkte institutionalisierte Zusammenarbeit zwischen einer begrenzten Zahl von Gemeinden; vor allem in verstädterten Regionen anzutreffende multisektorale Kooperation einer Vielzahl von Gemeinden in Verbandsform sowie schließlich der Zusammenschluss von Städten und Gemeinden in neuen Gebietskörperschaften. Älteste und in den meisten Staaten über den größten Verbreitungsgrad verfügende Typen der Kooperation sind Eingemeindungen sowie aufgabenspezifische Kooperationsansätze. Einen deutlichen Anstieg verzeichnen in den letzten Jahren zudem informelle und öffentlichprivate Kooperationsansätze. Der Typus der multisektoralen und räumlich umfassenden Kooperation, der dem steigenden Koordinierungsbedarf in Stadtregionen Rechnung trägt, ist hingegen - trotz seiner immer wieder betonten Notwendigkeit - in allen projektbeteiligten Staaten bisher vergleichsweise selten realisiert worden. Eine Ausnahme bildet allein Frankreich mit einem gestuften System von Verbandstypen mit jeweils unterschiedlichen Kompetenzen und Ressourcen. Die Aufgaben und Aktivitäten interkommunaler Kooperationsansätze decken ein breites inhaltliches Spektrum ab, aber auch hier lassen sich einige immer wiederkehrende Gemeinsamkeiten beobachten. Bei aufgabenspezifischen und damit den meisten Kooperationsansätzen stehen häufig Umsetzungs- und Trägerschaftsaufgaben im Ver- und Entsorgungssektor oder im öffentlichen Personennahverkehr im Vordergrund. Das Aufgabenspektrum multisektoraler, im stadtregionalen Kontext operierender Kooperationsansätze ist zwar wesentlich breiter angelegt, wenn es allerdings um Fragen der faktischen Durchsetzung geht, ist es meist auf einige wenige "weiche" Aufgabenfelder wie Planungs-, Koordinierungsund Beratungsleistungen oder Öffentlichkeitsarbeit beschränkt. Mit diesen Aufgaben sind weder strittige Fragen der Verteilung von Lasten und Kosten noch weitreichende Eingriffe in die Zuständigkeiten etablierter Institutionen und Organisationen verbunden. Bei den meisten Kooperationsansätzen werden mehrere Finanzierungsquellen miteinander verknüpft. Zu diesen zählen Gebühren und Beiträge, die von den Nutzern der jeweils bereitgestellten Leistungen erhoben werden; Umlagen, die von den einzelnen Verbandsmitgliedern zu entrichten sind (und in der Praxis oft mit Verteilungskonflikten einhergehen); Zuschüsse und Zuweisungen von bundesoder zentralstaatlicher Ebene sowie eigene Steuereinnahmen. Letztere sichern Kooperationsansätzen den höchsten Grad an Autonomie, sind aber in der Praxis außerhalb Frankreichs und der USA bisher eine Ausnahmeerscheinung geblieben. Ausnahmen stellen auch die wenigen in diesen Staaten eingerichteten regionalen Steuerpools für Grund- oder Gewerbesteuereinnahmen dar.


Dr. phil. Dipl.-Ing.
Werner Heinz
Telefon:
0221/340308-0
E-Mail:
heinz@difu.de

    

Die Entscheidungsorgane der in Verbandsform organisierten Kooperationen setzen sich aus Vertretern der jeweiligen Kooperationspartner und damit in der Mehrzahl der Fälle aus Repräsentanten kommunaler Gebietskörperschaften zusammen. Diese Akteure werden in der Regel nach dem Delegationsprinzip bestimmt, eine Direktwahl findet bisher nur bei einigen wenigen multisektoralen Verbänden statt. Dieser Mangel an unmittelbarer demokratischer Kontrolle bei den meisten formellen Kooperationsansätzen wird jedoch infolge ihrer quantitativen Zunahme und ihres deutlichen Kompetenzund Einflussgewinns im Bereich öffentlicher Aufgaben und Angelegenheiten zunehmend als problematisch erachtet. Weitaus größere Probleme wirft unter dem Gesichtspunkt der demokratischen Legitimation allerdings die Zunahme informeller oder öffentlichprivater Kooperationsansätze auf. Deren Mitglieder werden allein nach funktionalen Kriterien bestimmt und unterliegen keinerlei demokratischer Kontrolle. Heute ist interkommunale Kooperation in Stadtregionen in den meisten projektbeteiligten Staaten durch zwei unterschiedliche, mit einem jeweils anderen Verständnis des öffentlichen Sektors und seiner Funktionen einhergehende Entwicklungstrends gekennzeichnet: Zum einen eine deutliche Zunahme aufgaben- und projektspezifischer formeller sowie in ihrem räumlichen und inhaltlichen Umfang unterschiedlich konzipierter informeller Ansätze; zum anderen eine, in der Regel nur punktuelle, Renaissance regionsweit operierender und nicht allein auf Kooperation, sondern insbesondere auf Koordination setzender Formen der Zusammenarbeit. Der erste dieser beiden Trends ist in den meisten projektbeteiligten Staaten Bestandteil und Ergebnis des aktuellen, auf neoliberalen Reformansätzen wie New Public Management und Public Choice und deren Zielen und Prinzipien beruhenden Modernisierungsprozesses kommunaler Verwaltungen. Die Folge für Stadtregionen und Verdichtungsräume ist meist ein immer schwerer zu überschauendes Nebeneinander unterschiedlicher Akteure auf kommunaler Ebene: kommunaler Gebietskörperschaften, staatlicher und regionaler Organisationen und Institutionen sowie öffentlichrechtlich, privatrechtlich oder informell organisierter Kooperationsansätze mit jeweils unterschiedlichen Beteiligten, Aufgaben und Gebietszuschnitten. Der Bedeutungsgewinn regionsorientierter Kooperationsansätze als zweiter Entwicklungstrend macht sich bis jetzt - mit Ausnahme von Frankreich - nur in wenigen wirtschaftlich relevanten Stadtregionen bemerkbar, in denen die zunehmende Intransparenz der institutionellen und organisatorischen Strukturen immer stärker als Beeinträchtigung der (inter)nationalen Wettbewerbsfähigkeit empfunden wird. Interkommunale Kooperationsansätze in Stadtregionen waren und sind das Ergebnis eines komplexen Geflechts vielfältiger Einflussfaktoren; dazu zählen insbesondere politische Schwerpunktsetzungen, ökonomische Erfordernisse, administrative Strukturen und räumlichfunktionale Veränderungen. Wie sich diese Faktoren in Zukunft entwickeln werden, ist gegenwärtig noch offen. Als gesichert kann jedoch gelten, dass es auch künftig nicht den für alle Regionen und Situationen adäquaten Ansatz geben wird. Es ist damit auch weiterhin ein Nebeneinander von aufgabenspezifischen Funktionseinheiten, informellen Netzwerken, multisektoralen Verbänden und ballungsraumspezifischen Gebietskörperschaften zu erwarten. Welchen Stellenwert die unterschiedlichen Kooperationstypen dabei im Einzelnen einnehmen werden und ob ihre immer wieder geforderte Koordination im stadtregionalen Kontext künftig eine größere Rolle spielen wird, sind allerdings Fragen, auf die sich gegenwärtig keine abschließenden Antworten geben lassen. Die skizzierten Untersuchungsergebnisse werden in der nun vorliegenden Veröffentlichung detailliert belegt. Nach einem einleitenden Überblick über den Relevanzgewinn von Regionen und Stadtregionen in der aktuellen raumordnungspolitischen Diskussion werden im Hauptteil ausländische, aber auch deutsche Erfahrungen mit interkommunalen Kooperationsansätzen in Stadtregionen auf der Grundlage eines gemeinsamen Gliederungsrasters differenziert dargestellt. Abgeschlossen wird die Arbeit mit einer kritischen Bilanz der Untersuchungsergebnisse. Dabei werden Gemeinsamkeiten und Besonderheiten intraregionaler Kooperationsansätze in den projektbeteiligten Ländern herausgearbeitet und nachvollziehbare Schlussfolgerungen aufgestellt.

Weitere Verweise auf diesen Beitrag: