Printexemplare bestellen

Warenkorb

Kontakt für Fragen zur Bestellung von Publikationen:

Heidi Espei
Tel.: +49 30 39001-253
Fax: +49 30 39001-275
E-Mail: vertrieb@difu.de

Deutsches Institut für Urbanistik gGmbH
Vertrieb
Zimmerstraße 13-15
10969 Berlin

eBooks bestellen

Difu-Berichte 4/1996 - Neue Untersuchung zur Flächennutzungsplanung

Die umfangreiche Untersuchung des Deutschen Instituts für Urbanistik zur Anwendungspraxis der Flächennutzungsplanung wurde im Frühjahr 1996 abgeschlossen. Hierzu wurden 750 Städte und Gemeinden unterschiedlicher Größenordnung eingehend befragt und 14 detaillierte Fallstudien durchgeführt.

Bei der Untersuchung mußte wegen der grundsätzlich verschiedenen Ausgangssituation zwischen ostdeutschen und westdeutschen Gemeinden unterschieden werden. Während Flächennutzungspläne in den alten Bundesländern bereits 1960 eingeführt wurden, sind sie für die Gemeinden in den neuen Ländern ein neues Instrument.

1. Erstmalige Aufstellung in den neuen Ländern
Mehr als 90 Prozent der Gemeinden in den neuen Ländern haben nach dem grundlegenden, durch den Einigungsprozeß ausgelösten Strukturwandel ein Verfahren zur Aufstellung eines Flächennutzungsplans eingeleitet. In einigen Städten (z.B. Leipzig, Wismar) konnte das Verfahren bereits abgeschlossen und der Flächennutzungsplan nach Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde in Kraft gesetzt werden.

Von der nach § 246 Abs. 1 Nr. 1 Satz 3 BauGB (befristet bis 31.12.1997) bestehenden Möglichkeit, vor Aufstellung eines Flächennutzungsplans Pläne für räumliche oder sachliche Teilbereiche als Teilflächennutzungsplan aufzustellen, wurde verhältnismäßig wenig Gebrauch gemacht. Lediglich 14 Städte (12,4 Prozent) der im Juli 1995 befragten 130 ostdeutschen Mitgliedsstädte des Deutschen Städtetags gaben an, einen oder mehrere Teilflächennutzungspläne aufzustellen oder aufgestellt zu haben. In den befragten Städten waren insgesamt bereits 23 Teilflächennutzungspläne in Kraft getreten, 37 derartiger Pläne befanden sich zum Zeitpunkt der Befragung noch im Verfahren.

Die Möglichkeit, zunächst einen Teilflächennutzungsplan aufzustellen, soll nach dem vorliegenden Regierungsentwurf des Bau- und Raumordnungsgesetzes 1998 - BauROG (BR-Drs. 635/96) nicht ins Dauerrecht übernommen werden. Es dürfte in Anbetracht dessen, daß bereits mehr als 90 Prozent der Gemeinden in den neuen Ländern mit der Aufstellung von Flächennutzungsplänen begonnen haben, auch entbehrlich sein. Nach Inkrafttreten der Flächennutzungspläne können Änderungsverfahren auf der Grundlage der allgemeinen Regelung des BauGB auf räumliche Teilbereiche beschränkt werden.

2. Neuaufstellung in den alten Ländern
Nur ganz vereinzelt finden sich in den alten Ländern Gemeinden, die noch keinen Flächennutzungsplan aufgestellt haben. Dabei handelt es sich in aller Regel um sehr kleine Gemeinden, die unter Hinweis auf § 8 Abs. 2 Satz 2 BauGB auf die Aufstellung eines Flächennutzungsplans verzichten können, weil überhaupt keine Entwicklung stattfindet oder ein Bebauungsplan ausreicht, um die städtebauliche Entwicklung in der Gemeinde zu ordnen.

Etwa 60 Prozent der durch das Deutsche Institut für Urbanistik befragten Gemeinden arbeiten noch auf der Grundlage des ersten Flächennutzungsplans. Die durchschnittliche Geltungsdauer des aktuellen Flächennutzungsplans beträgt unter Einrechnung der minimalen Geltungsdauer von gerade neu aufgestellten Flächennutzungsplänen im Mittel aller Gemeindegrößenklassen zwölf, bei Städten über 50000 Einwohnern sogar 14 Jahre. Es gibt aber auch eine Reihe von Gemeinden mit Flächennutzungsplänen aus den sechziger Jahren.

Die lange Geltungsdauer vieler Flächennutzungspläne verwundert, wenn man bedenkt, daß der Flächennutzungsplan, anders als der Bebauungsplan, nicht auf Dauer, sondern in der Regel auf einen Zeitraum von zehn bis 15 Jahre ausgerichtet ist, ohne danach seine Wirksamkeit zu verlieren. Der Auftrag des Gesetzes geht dahin, die Art der Bodennutzung nach den voraussehbaren Bedürfnissen der Gemeinde in den Grundzügen darzustellen. Es wäre danach zu erwarten, daß die Gemeinden nach Ablauf des für die Voraussicht erforderlichen Prognosehorizonts ihre Bedarfsprognosen und Planungsziele überprüfen und den Flächennutzungsplan entsprechend fortschreiben. Aber nur rund 30 Prozent der befragten Gemeinden haben mittlerweile einen zweiten und jeweils vier Prozent haben bereits den dritten oder vierten Flächennutzungsplan aufgestellt.




Geltungsdauer der Fächennutzungspläne
in den alten Ländern



Nummer
des Flächen-
nutzungsplans
  Minimale  
  Geltungs-  
  dauer  
  in Jahren  
  Maximale  
  Geltungs-  
  dauer  
  in Jahren  
  Durch-  
  schnittliche  
  Geltungs-  
  dauer  
  in Jahren  
  Anzahl der  
  Nennungen  
 
1. Flächennutzungsplan 1 34 14 233
2. Flächennutzungsplan 1 24 11 80
3. Flächennutzungsplan 1 17 8 10
Aktueller Flächen-
nutzungsplan
1 34 12 233
 
Quelle: Difu-Umfrage zur Flächennutzungsplanung '94 Deutsches Institut für Urbanistik


3. Häufige Änderungsverfahren
Es überrascht daher auch nicht, daß die Flächennutzungspläne jedenfalls in den großen Städten mit über 100 000 Einwohnern relativ häufig, nämlich im Durchschnitt 78mal geändert wurden. Im statistischen Mittel werden damit fünf- bis sechsmal jährlich Änderungsverfahren eingeleitet. Die große Anzahl von Änderungen gegenüber der ursprünglichen Planfassung belegt, daß das Instrumentarium - insbesondere § 8 Abs. 3 BauGB ausreichend flexibel ist, den Flächennutzungsplan an die sich ändernden städtebaulichen Erfordernisse anzupassen. Zugleich ist jedoch zu fragen, nach wieviel Einzeländerungen eines Flächennutzungsplans die ursprüngliche Konzeption veraltet und die Erarbeitung eines neuen Flächennutzungsplans erforderlich wird. Häufige Änderungsverfahren können insoweit eher als Indiz für eine Strategie des "muddling through" als für ein planvolles Steuern der städtebaulichen Entwicklung genommen werden.




Anzahl der Änderungsverfahren nach
Gemeindegrößenzahlen



  Gemeinde-  
  größenklassen  
  Eingeleitete  
  Änderungsverfahren  
  Eingeleitete  
  Parallelände-  
  rungsverfahren  
  Abgeschlossene  
  Änderungs-  
  verfahren  
insgesamt
jährlicher
Durchschnitt
                                                         
 < 5 000 4 0,4 1 25,0%
5 000  - 10 000 6 0,6 3 50,0%
10 000  - 20 000 16 1,3 6 37,5%
20 000  - 50 000 23 1,9 11 47,8%
50 000  - 100 000 43 3,0 25 58,1%
 > 100 000 78 5,6 47 60,3%
 
Gesamt
34
2,8
19
44,2%
 
Quelle: Difu-Umfrage zur Flächennutzungsplanung '94 Deutsches Institut für Urbanistik


4. Gründe für die Neuaufstellung
Die Eingemeindung von Gemeinden im Rahmen der Gebietsreform ist der am häufigsten genannte Grund für eine Neuaufstellung des Flächennutzungsplans. Er kommt heute nicht mehr zum Tragen. Gegenwärtig sind es vor allem die erschöpften Bauflächen, die die Gemeinden veranlassen, einen neuen Flächennutzungsplan aufzustellen. Nur 21 Gemeinden gaben an, daß die Aufstellung des Flächennutzungsplans durch eine Änderung der generellen Planungsziele erforderlich geworden sei. Zum Teil wurde dabei auf die Veränderung der politischen Vorgaben oder der allgemeinen Rahmenbedingungen verwiesen, zum Teil aber auch auf ein gewachsenes Umweltbewußtsein.

5. Darstellungstiefe
Festzustellen ist ein Trend zur Verringerung der Regelungstiefe im Flächennutzungsplan. So wird das Maß der baulichen Nutzung mittlerweile nur noch in sehr wenigen Gemeinden dargestellt. Auch auf die Differenzierung innerhalb der neuen Bauflächen zwischen einzelnen Baugebietstypen wird in den meisten Gemeinden weitgehend verzichtet. Die Darstellungen des Flächennutzungsplans sollen einen flexiblen Rahmen setzen, der auch Entwicklungen Rechnung trägt, die von den Planungszielen abweichen. Eine Ausnahme bilden lediglich die Darstellungen im Zusammenhang mit landschaftspflegerischen Zielsetzungen, die sehr viel häufiger auch detailliert getroffen werden.

Ursache für diesen Trend ist, daß eine "zu starre" Fixierung durch den Flächennutzungsplan von vielen Planern als Behinderung bei der Bewältigung der sich dynamisch vollziehenden städtebaulichen Entwicklung angesehen wird. Es soll bewußt auf Steuerung verzichtet werden, um unnötige Änderungsverfahren zu vermeiden. Insoweit kann einerseits ein gehöriges Maß an Skepsis gegenüber der Leistungsfähigkeit des Instruments konstatiert werden. Andererseits finden sich aber auch Ansätze, Flexibilität zu erreichen, ohne auf sinnvolle Steuerung zu verzichten. Zudem wird der Flächennutzungsplan auch als ein Instrument genutzt, das einen kreativen Entscheidungsprozeß über die räumliche Stadtentwicklung auslösen und gleichzeitig die Entwicklungsplanung zahlreicher Fachressorts über verschiedene Konkretisierungsstufen beleben kann. Insoweit kann der Flächennutzungsplan durchaus auch als strategisches Instrument der Stadtentwicklungspolitik genutzt werden.

6. Neue Aufgaben
Bei vielen Städten und Gemeinden besteht Unsicherheit über die Art und Weise der Umsetzung der sich aus dem Baurechtskompromiß von 1993 ergebenden Pflicht zur Berücksichtigung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelung im Rahmen der Flächennutzungsplanung. Die Ergebnisse der Fallbeispielrecherche deuten darauf hin, daß die Gemeinden bereits im Rahmen der Flächennutzungsplanung den voraussichtlichen Bedarf an Flächen für naturschutzrechtlich relevante Kompensationsmaßnahmen ermitteln und in entsprechendem Umfang Flächen darstellen. Der methodische Aufwand hierfür ist sehr unterschiedlich. Eine ausdrückliche Zweckbestimmung "Ausgleich und Ersatz" wird in den meisten Fällen nicht dargestellt. Negative Auswirkungen auf die Bodenpreise für Ausgleichsflächen sollen auf diese Weise vermieden werden. Umgekehrt kann die Darstellung als Ausgleichsfläche aber auch unbegründeten Bauerwartungen entgegenwirken und auf diese Weise preisbremsend wirken.

Neue Bedeutung wird der Flächennutzungsplan auch für die Steuerung von privilegierten Vorhaben im Außenbereich (Windenergieanlagen, Kiesabbau etc.) gewinnen. Der Gesetzgeber hat anläßlich der Privilegierung von Windenergieanlagen durch das Gesetz zur Änderung des Baugesetzbuchs vom 30.7.1996 (BGBl. I, 1996, S. 1189) die Wirkung von Darstellungen im Sinne der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG, Urt. vom 20.1.1984 - 4 C 43.81 -, in: NVwZ 1984, S. 367) ausdrücklich unterstrichen. § 35 Abs. 3 BauGB wird wie folgt erweitert. "Öffentliche Belange stehen einem Vorhaben nach Abs. 1 Nr. 4 bis 7 BauGB in der Regel auch dann entgegen, soweit hierfür durch Darstellungen im Flächennutzungsplan oder als Ziel der Raumordnung und Landesplanung eine Ausweisung an anderer Stelle erfolgt." Das Gesetz tritt am 1. Januar 1997 in Kraft. Der damit eingefügte "Planvorbehalt" ermöglicht es, konkrete Standortaussagen für die gemeindliche Flächennutzungsplanung durch Ausweisung von Eignungsflächen, z.B. für Windenergieparks zu treffen, aber auch für andere privilegierte Vorhaben eine Konzentration entsprechender Anlagen zu erreichen. Um entsprechend zu reagieren, hat der Gesetzgeber das Gesetz nicht nur fünf Monate vor dem Inkrafttreten der Regelung bekannt gemacht, sondern in § 245 b BauGB eine Überleitungsvorschrift geschaffen. Danach hat die Baugenehmigungsbehörde die Entscheidung über die Zulässigkeit von Windenergieanlagen im Sinne von § 35 Abs. 1 Nr. 7 BauGB auf Antrag der Gemeinden bis längstens zum 31. Dezember 1998 auszusetzen. Voraussetzung ist allerdings, daß die Gemeinde beschlossen hat, einen Flächennutzungsplan aufzustellen, zu ändern oder zu ergänzen und zu prüfen beabsichtigt, ob Darstellungen zu Windenergieanlagen im Sinne des neuen § 35 Abs. 3 Satz 4 BauGB in Betracht kommen.

7. Ansätze zur Flexibilisierung
Die Umsetzung der beschriebenen Anforderungen an die Flächennutzungsplanung erscheint nur dann erfolgversprechend, wenn das Verfahren zur Aufstellung von Flächennutzungsplänen effizienter als bisher gestaltet werden kann. Die Erfahrungen einiger ostdeutscher Städte belegen, daß dies auch in Zeiten mit erheblichem Entwicklungsdruck und großem Arbeitsanfall bei den kommunalen Dienststellen möglich ist. Folgende Ansätze können hierfür nützlich sein:

  •  
Aktualisierung des Flächennutzungsplans in räumlichen Teilabschnitten,
  •  
Zurückstellen räumlicher oder sachlicher Teile nach § 5 Abs. 1 Satz 2 BauGB,
  •  
effizientes, an den örtlichen Verhältnissen ausgerichtetes Verfahrensmanagement.

Um den Prozeß der Information, Koordination und Festlegung gemeinsamer Zielvorstellungen zu organisieren, bietet sich eine dem eigentlichen Flächennutzungsplanungsverfahren vorgeschaltete räumliche Entwicklungsplanung an. Auf dieser die wesentlichen Leitlinien der räumlichen Entwicklung bereits festlegenden Grundlage kann das Flächennutzungsplanverfahren dann wesentlich schneller durchgeführt werden.

Aufbau und Pflege graphischer Informationssysteme werden in Zukunft die Datenerfassung und Bearbeitung auch für die Flächennutzungssplanung erheblich erleichtern. Beim EDV-Einsatz sollten die Empfehlungen des Deutschen Städtetags über eine maßstabsorientierte einheitliche Raumbezugsbasis für kommunale Informationssysteme (MERKIS) zugrundegelegt werden. Diese Empfehlungen sind in der Reihe E der DST-Beiträge zur Stadtentwicklung und zum Umweltschutz als Heft 15 erschienen.

Die hier genannten sowie weitere Ergebnisse der Untersuchung wurden in dem gerade erschienenen Band 20 der Difu-Beiträge zur Stadtforschung unter dem Titel
"Die Flächennutzungsplanung - Bestandsaufnahme und Perspektiven für die kommunale Praxis" veröffentlicht.


Weitere Informationen:
Dr.-Ing., Ass. jur. Arno Bunzel
Telefon: 030/39001-238
Dipl.-Ing. Ulrike Meyer
Telefon: 030/39001-270

Weitere Verweise auf diesen Beitrag: