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Difu-Berichte 2/2003 - Statusbericht Flächen- und Maßnahmenpools

Die einzelfallbezogene Praxis bei der Festlegung und Durchführung von Maßnahmen zum Ausgleich oder Ersatz bei Eingriffen in die Leistungsfähigkeit des Naturhaushaltes oder das Landschaftsbild ist nach Einschätzung vieler Vertreter des Naturschutzes und auch aus der Sicht der kommunalen Stadtplanungsämter nicht zufrieden stellend. Dies gilt für den Bereich der fachplanungsbedingten Eingriffe genauso wie für die durch Bebauungspläne ausgelösten Eingriffe. Planungsträger bevorzugen stets Lösungen, die möglichst verfahrenstechnisch unaufwändig und preislich günstig sind. Resultat dieser Praxis ist eine relativ beliebige, nicht aufeinander abgestimmte Auswahl von Kompensationsmaßnahmen, die in ihrer räumlichen Verteilung einem Flickenteppich gleichen. Chancen, die in einer konzeptionellen Bündelung von Maßnahmen liegen, werden vertan.

Mit der Baurechtsnovelle zum 1. Januar 1998 wurden die Möglichkeiten zur Gestaltung von Kompensationserfordernissen in räumlicher und zeitlicher Hinsicht erheblich erweitert und Vorstellungen, wie sie vor allem in Rheinland-Pfalz mit dem Ökokonto entwickelt wurden, bundesrechtlich aufgegriffen. In der Folge haben auch die Länder - zumindest teilweise - den ihnen bundesrechtlich eingeräumten Gestaltungsspielraum dazu genutzt, beispielsweise durch die explizite Einführung der Möglichkeit "Ökokontos" einzurichten, die Eingriffsregelung auf der Rechtsfolgenseite zu flexibilisieren. Das neu geregelte BNatSchG bestätigt diese landesrechtliche Entwicklung. Die Länderermächtigung zum Erlass weitergehender Regelungen ist durch den expliziten Hinweis ergänzt worden, dass auch "Vorgaben zur Anrechnung von Kompensationsmaßnahmen" getroffen und vorgesehen werden können (§ 19 Abs. 4 BNatSchG).

Die Ausweitung des Suchradius für geeignete Kompensationsmaßnahmen ist Grundlage für eine planmäßige über den Einzelfall hinaus reichende Kompensationspraxis und damit für die Einrichtung von Flächen- und Maßnahmenpools. Mit dem Begriff "Flächenpool" wird die auf einer vorlaufenden planerischen Erfassung geeigneter Flächen zur Kompensation aufbauende Sicherung der Verfügbarkeit über diese Flächen durch Grunderwerb oder auf andere Weise (Flächenbevorratung) bezeichnet. Flächenpools bilden die Voraussetzung für Maßnahmenpools, das heißt für die im Vorgriff auf spätere Eingriffe vorlaufende Durchführung von Kompensationsmaßnahmen. In der Praxis wird hier häufig auch von einem "Ökokonto" gesprochen. Reine Flächenpools werden dagegen erst aus Anlass eines konkreten Eingriffs genutzt, um zeitnah geeignete Flächen für die Durchführung der erforderlichen Kompensationsmaßnahmen bereitstellen zu können.

Flächen-und Maßnahmenpools sind noch junge Instrumente im Zusammenhang mit der Abwicklung der Rechtsfolgen der Eingriffsregelung. Viele Städte und Gemeinden haben begonnen, Konzepte für Kompensationsflächen und Verfahren zur Aktivierung dieser Flächen zu entwickeln. Auch Landkreise haben zum Teil die neuen Möglichkeiten aufgegriffen, und bieten den kreisangehörigen Gemeinden die Vermittlung und Entwicklung von Kompensationsflächen als Dienstleistung an. Flächen- und Maßnahmenpools werden teilweise im regionalen Maßstab in Kooperation von Kommunen und auch anderen Interessierten aufgebaut. Landwirte entdecken die Möglichkeit, ihren Hof ganz oder teilweise für Aufwertungsmaßnahmen im Sinne der Eingriffsregelung zu nutzen und damit potenziellen Kompensationspflichtigen als Pool anzubieten. Industrieunternehmen und deren Immobilientöchter erwägen oder beabsichtigen, ehemals industrielle Flächen für Kompensationsmaßnahmen selbst oder durch andere nutzen zu lassen. Landgesellschaften, Bauernverbände, Naturschutzstiftungen prüfen, ob sie eigene Flächen- und Maßnahmenpools entwickeln und als Dienstleistung Kompensationspflichtigen anbieten, oder haben entsprechende Geschäftsfelder bereits aufgebaut. Dies vermittelt den Eindruck einer sehr vielfältigen Praxis, die sich bei genauerem Hinsehen auf Ziele, Aufgaben- und Organisationsstrukturen bestätigt.

Vor diesem Hintergrund führten die TU Berlin und das Deutsche Institut für Urbanistik gefördert von der Deutschen Bundesstiftung Umwelt am 16. September 2002 eine Statuskonferenz und am Folgetag einen Expertenworkshop zu Fragen der Wirkungsweise und Anwendungsvoraussetzungen von Flächen- und Maßnahmenpools durch, deren Ergebnisse als Statusbericht nun in der Reihe der Difu- Materialien veröffentlicht wurden. Die zahlreichen Beiträge aus Praxis und Wissenschaft zur Statuskonferenz wurden als Online-Version unter der Adresse http://www.tu-berlin.de/~lbp/dbu/dbu.htm veröffentlicht. Auch der Statusbericht ist unter der gleichen Adresse als Online-Version verfügbar. Die Statuskonferenz vermittelte einen weit gefächerten Einblick in die derzeitige Praxis der Umsetzung von Flächen- und Maßnahmenpools in der Bundesrepublik Deutschland, ohne allerdings alle Fragen klären zu können.

Bessere Umsetzung der Ziele der Eingriffsregelung? Flächen- und Maßnahmenpools sollen in erster Linie dazu beitragen, die Ziele der Eingriffsregelung besser umzusetzen als dies bisher der Fall war. Werden sie diesem Anspruch gerecht? Diese Frage wird in dem vorliegenden Statusbericht aus ganz unterschiedlichen Perspektiven beleuchtet. Der fachlich begründete funktionale Ableitungszusammenhang tritt teilweise in den Hintergrund oder wird vollständig vernachlässigt. Dennoch erscheinen Pools prinzipiell als eine geeignete Strategie, um die Umsetzungsdefizite in der Eingriffsregelung zu reduzieren, da sie an dem zentralen Problem der Flächenverfügbarkeit ansetzen. Die angesprochenen Probleme betreffen in der Regel die Eingriffsregelung insgesamt und können in der Mehrzahl kaum ausschließlich den Flächen- und Maßnahmenpools zugeschrieben werden. Die Vermutung, dass eine Kompensationspraxis ohne Flächenund Maßnahmenpools noch defizitärer wäre, ist nicht von der Hand zu weisen. Auch wenn Flächen- und Maßnahmenpools nicht die Ursache für die Vernachlässigung fachlicher Standards sind, eröffnet die breit geführte Diskussion die Chance, diese Defizite im Rahmen solcher Pools zu verringern. Sie können ein besseres Kompensationsergebnis erzielen als dies bei einer einzelfallbezogenen Kompensationspraxis möglich ist, wenn an die Bevorratung von Flächen und Maßnahmen die Bedingungen und Wertmaßstäbe der Eingriffsregelung geknüpft bleiben.

Beitrag zu einer flächensparenden Siedlungsentwicklung Nachgegangen wird auch der Frage, inwieweit und auf welche Weise Poollösungen zu einer flächensparenderen Siedlungsentwicklung beitragen können. Es gibt plausible Gründe, die dafür sprechen, dass Flächen- und Maßnahmenpools einen Beitrag zu einer flächensparenden und nachhaltigen Siedlungsentwicklung leisten können. Durch die planexterne Kompensation kann tendenziell die Flächeninanspruchnahme für Siedlungserweiterungen reduziert werden, da innerhalb der Plangebiete keine zusätzlichen Flächen für Kompensationsmaßnahmen festgesetzt werden. Andererseits erleichtert die planinterne Kompensation bei großen Plangebieten die Schaffung tragfähiger Biotop- und Freiraumstrukturen im Siedlungsbereich.

Durch begleitende landschaftspflegerische Konzepte für den Siedlungsbereich können die Kompensationsmaßnahmen qualifiziert vorbereitet und Fehlsteuerungen verringert werden. Maßnahmen im Siedlungsbereich können auf dieser Grundlage auch in einen Flächen- und Maßnahmenpool eingebunden werden. So besteht unter anderem im Rahmen des Stadtumbaus die Möglichkeit, Siedlungsoder Verkehrsflächen zurückzubauen und anschließend einer naturschutzorientierten und/oder freiraumbezogenen Nutzung zuzuführen. Von einem tendenziell geringeren Flächenbedarf dürften vor allem Landwirtschaft und Naturschutz profitieren. Einzelne Beispiele zeigen dies. Doch dass es zu einer quantitativ relevanten Verringerung des Flächenverbrauchs für die Siedlungsflächenentwicklung kommt, ist statistisch bislang nicht belegt.

Pools und Bodenpreise Behandelt werden auch die Auswirkungen von Flächenpools auf den Bodenmarkt und die Preisbildung für potenzielle Kompensationsflächen. Geringe Bodenpreise verringern die Kosten der Kompensation. Die Poolnutzer werden entlastet und der ökonomische Spielraum für die Verbesserung der Qualität von Kompensationsmaßnahmen wird erhöht. Entscheidend ist daher, dass der Wert reiner landwirtschaftlicher Flächen vom Wert für solche landwirtschaftliche Flächen, die sich als Kompensationsflächen für einen Flächenund Maßnahmenpool eignen, nicht oder nur geringfügig abweicht.

Eine vorausschauende Flächenbevorratung ermöglicht, dass der Ankauf unabhängig von einer aktuell anstehenden Kompensationspflicht erfolgen kann. Der Flächenerwerb kann also ohne Zeit- bzw. Erfolgsdruck erfolgen. Dies, so zeigen einige Erfahrungen, wirkt tendenziell preissenkend auf dem Grundstücksmarkt. Auch die räumliche Flexibilität wirkt sich preissenkend aus. Der Poolträger ist beim Erwerb der Flächen nicht auf eine konkrete Fläche angewiesen, sondern kann sich um den Erwerb eines anderen Grundstücks bemühen, sofern kein akzeptables Verhandlungsergebnis erreicht wird.

Wirtschaftlichkeit von Pools Die Wirtschaftlichkeit spielt bei der Durchführung und Einrichtung von Flächen- und Maßnahmenpools ebenfalls eine wichtige Rolle. Deutlich wurde, dass auf die Poolbetreiber mehrere Kostenpositionen zukommen, deren Umlegung auf die Kompensationspflichtigen häufig aus praktischen oder rechtlichen Gründen nicht gelingt. Einmal ist dies die erforderliche Vorfinanzierung für die Planung und Einrichtung der Flächen- und Maßnahmenpools. Weitere Kostenpunkte ergeben sich aus der laufenden Unterhaltung der Kompensationsflächen in Verbindung mit der bisher in den meisten Fällen ungeklärten Finanzierung der dauerhaften Pflege und Unterhaltung der Kompensationsmaßnahmen. Einige Erfahrungen zeigen, dass durch die Bündelung die erforderlichen Aufgaben in Flächen- und Maßnahmenpools kostengünstiger realisiert werden können. Damit reduziert sich der Personal- und Sachkostenaufwand im konkreten Verfahren. Ob und wie sich dieser Vorteil auswirkt, hängt jedoch sehr stark von der Organisationsform des Pools und seinen einzelnen Kostenfaktoren ab.

Auch wenn viele Pools ihre Aufwendungen nicht vollständig refinanzieren und z.B. Personalaufwendungen und Kosten der dauerhaften Unterhaltung von Kompensationsflächen aus dem kommunalen Haushalt finanziert werden müssen, ist das auf Flächenpools basierende Kompensationsmanagement tendenziell wirtschaftlicher als bei einer einzelfallbezogenen, d.h. nicht planmäßig und strategisch angelegten Kompensationspraxis, weil z.B. die Bereitstellung von Kompensationsflächen beschleunigt und konfliktärmer gestaltet werden kann.

Es gibt aber auch Poolmodelle, die z.B. in der Rechtsform einer Stiftung organisiert sind und zeigen, dass mit Pools durchaus auch betriebswirtschaftlich einträglich gearbeitet werden kann. Um die zum Teil langen Zeiträume für Vorinvestitionen zu verkürzen und wenigstens einen Teil der Ausgaben bereits zu einem früheren Zeitpunkt zurückzuerhalten, werden bereits durchgeführte Kompensatzmaßnahmen unabhängig von konkreten Kompensationspflichten bereits an potenzielle Kompensationspflichtige verkauft.

Pools und Grünflächen Die Befürchtung, dass die Eingriffsregelung vermehrt zum Finanzierungsinstrument zur Errichtung und Unterhaltung von Grünflächen wird, wurde durch die auf der Statuskonferenz vorgestellten Beispiele zum Teil bestätigt. Problematisch wird dies dann, wenn die durchgeführten Maßnahmen den fachlichen Standards nicht genügen oder in den Bereich der normalen kommunalen Grünflächenpflege fallen. So werden die Gelder aus der Eingriffsregelung zum Teil als Möglichkeit angesehen, die Schwierigkeiten, die angesichts leerer kommunaler Kassen bei der Pflege und Unterhaltung von Grünflächen entstehen, etwas zu mildern. Es gibt Beispiele, wo Flächen- und Maßnahmenpools zur Realisierung von Grün- und Freiflächen sowie zum Management dieser Flächen genutzt werden. Hier wird mit der Nutzung von Pools eine zusätzliche Finanzierungsquelle für die Durchführung von Maßnahmen erschlossen. Man scheint in diesen Fällen - zumindest zeitweise - eine haushaltsbedingte Unterfinanzierung der Unterhaltungspflege durch Gelder aus der Eingriffsregelung ausgleichen zu können. Dies ist allerdings ein problematisches Vorgehen, von dem der Vorsitzende der Gartenamtsleiterkonferenz auf der Konferenz deutlich abriet. Andere Kommunen sehen deshalb auch eine solche Vorgehensweise nicht vor.

Landwirtschaft und Kompensationsaufgabe Die Landwirtschaft ist am meisten von der Inanspruchnahme für Siedlungsflächen und in der Folge auch für Kompensationsflächen betroffen. Die Gestaltung des Zusammenwirkens mit der Landwirtschaft nimmt deshalb in der gegenwärtigen Diskussion eine wichtige Bedeutung für die Bewältigung der Kompensationsaufgabe ein. Durch ein ökologisch und ökonomisch orientiertes Flächenmanagement können diese Interessen besser berücksichtigt werden als bei der auf den Einzelfall bezogenen Bewältigung der Eingriffsregelung. Dabei bedarf es insbesondere im Hinblick auf die Auswahl der Kompensationsflächen der Einbeziehung der Landwirtschaft in die Entwicklung des Pools. Gerade in Regionen mit guten Produktionsbedingungen hat die Landwirtschaft ein Interesse, die Bewältigung der Kompensationsaufgaben im Rahmen von Pools zu lösen, um die Kompensationsmaßnahmen von Flächen mit hoher Bonität und damit hohem Bewirtschaftungsinteresse in Bereiche mit niedrigerer Bonität umlenken zu können. Andere Beispiele in großen Grünlandgebieten, z. B. im Landkreis Wesermarsch, verfolgen den Ansatz einer nutzungsintegrierten Kompensation. Ziel ist es in diesem Fall, die erforderliche Pflege mit einem Nutzungsinteresse zu verbinden.

Verbesserte Akzeptanz der Eingriffsregelung Die gegenüber der einzelfallbezogenen Bewältigung der Eingriffsregelung effektivere Umsetzung der Kompensationsaufgabe im Rahmen von Flächen- und Maßnahmenpools kann eine erheblich verbesserte Akzeptanz bei den beteiligten Akteuren (Naturschutzfachverwaltungen und Naturschutzverbände, Kommunen, Träger der Regionalplanung, Landwirtschaft, Vorhaben- und Fachplanungsträger) bewirken. Dabei sind die frühzeitige Auseinandersetzung mit den Akteuren und ihren Interessen sowie die Schaffung von Kooperationsstrukturen wesentliche Voraussetzungen für die angestrebte Akzeptanzsteigerung. Dies wurde durch verschiedene Referenten und Beitragsredner auf der Statuskonferenz betont.

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Vertiefung der Ergebnisse Aufbauend auf dem Statusbericht wird derzeit gemeinsam von der TU Berlin und dem Difu im Auftrag des Bundesamtes für Naturschutz eine auf Fallstudien und eine bundesweite Befragung gestützte empirische Untersuchung zu dem Thema "Naturschutzfachliches Flächenmanagement als Beitrag für eine nachhaltige Flächenhaushaltspolitik" durchgeführt, im Rahmen derer die Ergebnisse des Statusbericht empirisch fundiert und vertieft werden. Das Vorhaben soll dazu dienen, den aktuellen "Stand der Technik" hinsichtlich derartiger Poolkonzepte abzubilden und die Erkenntnisse zu Chancen und Risiken und insbesondere zur Weiterentwicklung dieses neuartigen Instrumentariums zu verdichten. Diese Untersuchung wird Ende 2003 abgeschlossen, so dass mit der Veröffentlichung der Ergebnisse im ersten Halbjahr 2004 zu rechnen ist.

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