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Kommunale Wohnungspolitik nach der Reform des Wohnungsbaurechts (Seminarbericht)

Hasso Brühl

Difu-Seminar in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen
vom 12.-13. September 2002 in Berlin

0. Einführung
1. Erweiterte und gestärkte wohnungspolitische Verantwortung der Kommunen
2. Erstellung von Wohnraumkonzepten
3. Kooperationsverträge

0. Einführung

Mit dem Gesetz zur Reform des Wohnungsbaurechts, das am 1.1.2002 in Kraft getreten ist, wird den veränderten gesellschaftlichen und wohnungspolitischen Rahmenbedingungen Rechnung getragen, wobei in Art. 1 die rechtlichen Grundlagen für die Weiterentwicklung des sozialen Wohnungsbaus zu einer sozialen Wohnraumförderung geschaffen worden sind. Damit haben sich die rechtlichen Rahmenbedingungen für die kommunale Wohnungspolitik geändert, u.a. wurden das Verhältnis von Neubau und Bestandsförderung, die Zielgruppen und die Einkommensgrenzen neu definiert und bestimmt. Dabei zielt die Neuausrichtung der wohnungspolitischen Instrumente wesentlich auf die Erhaltung und Schaffung sozial stabiler Bewohnerstrukturen, die durch demographische Entwicklungen sowie soziale und räumliche Segregationserscheinungen oftmals gefährdet sind.

Im Seminar wurden die neuen wohnungspolitischen Instrumente vorgestellt und ihre Umsetzung in den Ländern und Kommunen diskutiert. Besondere Beachtung wurde den unterschiedlichen Bedingungen und Formen der Erarbeitung von Wohnraumversorgungskonzepten, den landespolitischen Förderbedingungen sowie der Kooperation mit Wohnungsunternehmen geschenkt. In einigen Städten werden derzeit Wohnraumversorgungskonzepte erarbeitet, die Strategien zum Umgang mit den regional und örtlich sehr unterschiedlichen Problemen - von Wohnraumversorgungsproblemen bestimmter Haushalte aufgrund partieller Wohnungsknappheit und der Abnahme an Sozialmietwohnungen über sozial problematische Quartiere bis hin zu Wohnungsleerstand und rückläufiger Zahl an Bewohnern - beinhalten. Zum Teil wird von den Ländern sogar die Erstellung von kommunalen Wohnraumversorgungskonzepten als Voraussetzung für die zielgerichtete Förderung aus Landesmitteln gefordert. Die Konzepte sollen in Zusammenarbeit mit den lokalen wohnungspolitischen Akteuren, insbesondere den Wohnungsunternehmen, die Grundlage für den effizienten Einsatz von Ressourcen bilden, wobei die Kooperation zwischen Stadt und Wohnungsunternehmen im WoFG (§§ 14,15 Kooperationsvertrag) erstmals geregelt wird. Die Erstellung von kommunalen Wohnraumversorgungskonzepten und der Kooperationsvertrag bildeten den Schwerpunkt des Seminars.

Das Seminar wandte sich an Führungskräfte und Fachpersonal aus dem Baudezernat, Wohnungsamt, Stadtplanungsamt, Stadtentwicklung und Ratsmitglieder sowie ltd. Mitarbeiter von Wohnungsunternehmen. Die Konzeption des Seminars orientierte sich an einem Workshop zu derselben Thematik, auf dessen Bericht unter www.difu.de/seminare/dokumente ausdrücklich verwiesen und Bezug genommen wird. (1) Anlass und Ziel des neuen Wohnraumförderungsgesetzes werden deshalb hier nicht erneut dargestellt, auch wenn sie z.T. Gegenstand des Seminars gewesen sind. Ebenso wird in diesem Bericht auf einzelne Themen und Instrumente des WoFG ausführlicher eingegangen und die Positionen der verschiedenen wohnungspolitischen Akteure artikuliert.

1. Erweiterte und gestärkte wohnungspolitische Verantwortung der Kommunen

In Bezug auf die kommunale Wohnungspolitik soll angesichts des regional und lokal sich ausdifferenzierenden Wohnungsmarktes mit dem neuen Wohnraumförderungsgesetz der kommunale Handlungsspielraum, damit aber auch die wohnungspolitische Verantwortung der Kommunen, erweitert und gestärkt werden. Für Bund, Länder und Gemeinden besteht mithin eine gemeinsame wohnungspolitische Verantwortung, die jedoch der jeweiligen staatlichen Ebene veränderte Verantwortlichkeiten zuweist und für die Länder und Kommunen, insbesondere im Bereich der sozialen Wohnraumförderung, neue Aufgaben mit sich bringt. Im Seminar wurde konstatiert, dass die grundsätzliche Ausrichtung und Neuorientierung sowie die einzelnen Instrumente des Gesetzes in den Kommunen z.T. noch wenig bekannt sind. So werden u.a. einzelne Instrumente bislang noch unzureichend angewendet und müssen daher in den Kommunen erst noch eingeübt werden. Dabei ist zu berücksichtigen, dass die einzelnen Bausteine und Instrumente des WoFG sich ergänzen, d.h. ihre volle Wirksamkeit nur dann entfalten können, wenn sie in ihrer Gesamtheit gesehen und eingesetzt werden.

2. Erstellung von Wohnraumkonzepten

Konzeptionelle kommunale Wohnungspolitik, die die Lösung räumlicher und sozialer Probleme zum Ziel hat, wird künftig erheblich an Bedeutung zunehmen. Die soziale Wohnraumförderung im Sinne des WoFG unterstreicht die Notwendigkeit der Erarbeitung von kommunalen Wohnraumkonzepten. Vor allem die Förderung kommunaler Wohnungspolitik und Wohnprojekte aus Landesmitteln wird künftig von der Existenz solcher Konzepte abhängen, m.a.W. die Länder werden ihre Fördermittel nur noch an Kommunen vergeben, die über ein kommunales Wohnraumversorgungskonzept, das mehr aufweist als die Darstellung von Bestandsdaten, sondern als integriertes Stadtentwicklungskonzept angelegt ist, verfügen. Selbstverständlich sind solche Forderungen sowohl in den Ländern und Kommen an die Existenz von Verwaltungsstrukturen geknüpft, die vielfach noch nicht vorhanden sind. Nicht nur etliche Kommunen sehen sich - mit solchen Ansprüchen konfrontiert - überfordert, auch die Länder sind vielfach noch nicht in der Lage, diese neue Form der Kooperation zwischen Landes- und Kommunalpolitik umzusetzen. Hier gilt es nicht nur, den notwendigen Abstimmungsprozess zwischen Land und Kommune zu befördern, die Länder werden auch - je nach den örtlichen, verwaltungsstrukturellen Voraussetzungen - den Kommunen bei der Erstellung solcher Konzepte Hilfestellung leisten müssen. Es ist mithin nicht nur eine Bringschuld der Kommunen, Wohnraumkonzepte zu erstellen, sondern auch die Länder sind aufgefordert, die entsprechenden Voraussetzungen zu schaffen. Dazu gehört neben der vielfach notwendigen (materiellen) Unterstützung auch, dass die Länder "ihre Wohnraumförderungsprogramme auf die Bedürfnisse der Kommunen ausrichten, die Landesförderanstalten auf den Vollzug der erweiterten Gestaltungsmöglichkeiten der Förderung und des Eingriffs in bestehende Bindungen vorzubereiten und die für die Ausübung der Belegungsrechte in den Kommunen zuständigen Stellen entsprechend zu schulen."(2) Die je unterschiedlichen kommunalen Ausgangsbedingungen wurde besonders in der Darstellung Leipzigs deutlich, in der das von der Stadt vorgelegte Wohnraumversorgungskonzept in den Zusammenhang mit dem Programm "Stadtumbau Ost" gestellt wurde. Angesichts des Wohnungsleerstandes in Leipzig sprach der Referent davon, dass das Konzept auch Elemente eines Wohnraumentsorgungskonzeptes beinhalte, mithin ein Wohnkonzept umfassende städtebauliche und stadtentwicklungspolitische Gesichtspunkte berücksichtigen muss.(3)

Um die Anforderungen an ein kommunales Wohnraumversorgungskonzept, das in Abstimmung (und je nach den organisatorischen Voraussetzungen in den Kommunen: in Zusammenarbeit) mit dem Land zu erstellen ist, zu ermitteln, wird derzeit vom Land Hessen mit den beteiligten Städten Darmstadt und Kassel sowie den Landkreisen Lahn-Dillkreis und Main-Kinzig-Kreis im Rahmen eines Modellprojektes die inhaltlichen und verwaltungsstrukturellen Voraussetzungen eines solchen Wohnraumversorgungskonzeptes erarbeitet. Im Rahmen des Seminars wurden dabei u.a. die "veränderte Ausgangslage in Hessen, Zentrale Zielsetzungen künftiger Konzepte, Aufbau und Inhalt des Musterkonzepts (Konzeptionelles `Herzstück`: Formulierung und Beschlussfassung von Zielvorstellungen und Maßnahmen zur (sozialen) Wohnraumversorgung sowie deren Umsetzung in kommunaler Zuständigkeit" aus der Sicht des Landes sowie das Wohnraumversorgungskonzept als kommunales Steuerungsinstrument aus der Sicht der Stadt Darmstadt vorgestellt.(4) Dieses Modellprojekt wird vom Institut Wohnen und Umwelt (IWU) wissenschaftlich begleitet, wobei die Ergebnisse im Frühjahr 2003 vorgelegt werden sollen. Näheres kann beim IWU erfragt werden.(5)

3. Kooperationsverträge

Kooperationsverträgen zwischen der Gemeinde und den örtlichen Wohnungsunternehmen dienen der "Unterstützung von Maßnahmen der sozialen Wohnraumversorgung einschließlich der Verbesserung der Wohnverhältnisse sowie der Schaffung oder Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen" (WoFG 14,1). In den §§ 14 und 15 des WoFG sind der Zweck, die Beteiligten und die Gegenstände erstmals in das Gesetz aufgenommen. Kooperationsverträge zwischen der Kommune und Wohnungsunternehmen zur Unterbringung besonderer Bedarfsgruppen wurden in der Vergangenheit (in den alten Ländern) in vielen Städten abgeschlossen, wieder verändert und den jeweiligen Bedingungen (oft abhängig von der unterschiedlichen Interessenlage und der Durchsetzungsfähigkeit der einzelnen Vertragspartner) angepasst.(6) Angesichts sozialräumlicher Segregationserscheinungen und der Gefährdung bislang sozial stabiler Bewohnerstrukturen in den Wohnquartieren nimmt die Bedeutung einer kooperativen Zusammenarbeit aller wohnungspolitischen Akteure und damit die Bedeutung von Kooperationsverträgen zweifellos zu. Mit der Aufnahme des Kooperationsvertrages in das WoFG werden dabei erstmals die Gegenstände eines solches Vertrages benannt. Die Schritte, Überlegungen und auch Probleme, die mit dem Zustandekommen eines solchen Kooperationsvertrages nach WoFG verbunden sein können, wurde im Seminar am Beispiel der Vertragsverhandlungen zwischen dem Land Schleswig-Holstein, der Stadt Lübeck und einem Wohnungsunternehmen im einzelnen vorgestellt und diskutiert.(7) Die Verhandlungen zu diesem Vertrag sind mit der Vertragsunterzeichnung am 8.1.2003 erfolgreich abgeschlossen. In der Pressemitteilung des Innenministeriums des Landes Schleswig-Holstein heißt es u.a.: "Nach Auffassung von (Innenminister) Buß profitieren alle Beteiligten von Kooperationsverträgen: Die Kosten werden zwischen Kommune und Wohnungswirtschaft geteilt. Die Landesregierung stellt umfassende und auf den lokalen Bedarf abgestimmte Fördermittel zur Verfügung. In den Städten und Gemeinden entstehen neue und moderne Wohnungen. Stadtteile werden sozial stabilisiert und gewinnen ihre Funktionsfähigkeit zurück. Die soziale Wohnraumversorgung wird langfristig gesichert. ? In dem Kooperationsvertrag wird dem Bauverein das Recht eingeräumt, die geförderten Wohnungen zur marktüblichen Miete an Haushalte mit höherem Einkommen zu vermieten. Der Lübecker Bauverein übernimmt dafür in eigener Verantwortung die Versorgung der wohnberechtigten Haushalte in seinem übrigen Wohnungsbestand in St. Jürgen und sorgt dadurch für eine sozialverträgliche Mieterstruktur. Zusätzlich erbringt der Lübecker Bauverein zu der Bereitstellung von angemessenem Wohnraum Leistungen, die zielgenau auf die gegenwärtigen und erwarteten Wohnbedürfnisse im Stadtteil St. Jürgen abgestimmt sind. Das heißt: Investitionen in bestehende Wohnungen, ins Wohnumfeld und in soziale Einrichtungen." (8)

Der Zusammenhang eines kommunalen Wohnraumversorgungskonzeptes und der Abschluss eines Kooperationsvertrages mit lokalen Wohnungsunternehmen ist zwar aus inhaltlichen Gründen evident, aber einer solcher Zusammenhang besagt nicht, dass ein Kooperationsvertrag nicht auch ohne die Existenz bzw. vorherige Erstellung eines Wohnraumversorgungskonzeptes abgeschlossen werden kann. Ohnehin, so war ein Fazit der Veranstaltung, muss das WoFG erst einmal in umfassender Weise Eingang in die Praxis finden, erst dann könne sich auch die Wirksamkeit der einzelnen Instrumente im Verbund mit den anderen Instrumenten voll entfalten.

Anmerkungen

(1) Franz Xaver Kaufmann, Der deutsche Sozialstaat im internationalen Vergleich in: Zentrum für interdisziplinäre Forschung der Universität Bielefeld (ZIF), Mitteilungen 4/2001

(1) s.a. Hasso Brühl, Bericht "Wohnungspolitische Instrumente des Gesetzes zur Reform des Wohnungsbaurechts zur Erhaltung und Schaffung sozial stabiler Bewohnerstrukturen", Workshop des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu) in Zusammenarbeit mit dem Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) und dem Deutschen Städtetag (DST) am 13.3.2002 in Berlin

(2) s.a. Gerhard Steintjes, Ministerium für Stadtentwicklung, Wohnen und Verkehr des Landes Brandenburg in "Thesen zum Vortrag: Wohnraumversorgungskonzepte als Voraussetzung für die Landesförderung"

(3) Reinhart Wölpert, Stadt Leipzig, s.a. Seminarvorlage

(4) s.a. Referate von Heinz-Walter Kleinschmidt, Ministerium für Wirtschaft, Verkehr und Landesentwicklung des Landes Hessen sowie Günther Binstadt von der Stadt Darmstadt

(5) Informationen zum aktuellen Stand bei Herrn Sautter (IWU) unter der Tel. Nr.: 06151-9294-51 bzw. unter h.sautter@iwu.de

(6) Volker Eichener, Referat zu "Kooperationsverträge zwischen Kommune und Wohnungsunternehmen - Möglichkeiten und Probleme"; s.a. Heft 96 der Schriftenreihe Forschungen des Bundesamtes für Bauwesen und Raumordnung "Wohnraumbeschaffung durch Kooperation", veröffentlicht im Jahr 2000

(7) s.a. Eckart Güldenberg, Innenministerium des Landes Schleswig-Holstein, Referat "Kooperationsverträge am Beispiel eines Vertrages zwischen dem Land Schleswig-Holstein, der Stadt Lübeck und einem Wohnungsunternehmen"; es handelt sich hierbei um den ersten Vertrag auf der Grundlage des neuen Gesetzes.

(8) Pressemitteilung des Landes Schleswig-Holstein vom 8. Januar 2003; an dieser Stelle sei aus der Vielfalt von Verträgen zwischen Kommune und Wohnungsunternehmen, die noch nicht nach dem WoFG geschlossen wurden, auf den Vertrag ("Vereinbarung zur Wohnungsversorgung von Haushalten mit Wohnberechtigung und Wohnungsnotfällen") zwischen der Stadt Mannheim und der Mannheimer Wohnungsbaugesellschaft mbH (GBG) hingewiesen, in dessen Bericht vom August 2002 es heißt (s. Vorwort): "Damit hat die GBG nicht nur die eigenverantwortliche Vergabe der Wohnungen sondern auch die soziale Verantwortung für die Wohnungsversorgung von Haushalten mit Zugangsschwierigkeiten zum allgemeinen Wohnungsmarkt übernommen."

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