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Baulandpolitik für Stadt und Umland - vom kommunalen zum regionalen Bodenmanagement (Ergebnisbericht)

Fachtagung des Bundesamts für Bauwesen und Raumordnung, Bonn, und des Deutschen Instituts für Urbanistik, Berlin

Die Lage auf den Bauland- und Immobilienmärkten in Deutschland ist in mehrfacher Hinsicht sehr unübersichtlich: Sie stellt sich in prosperierenden Regionen anders dar als in wirtschaftlich stagnierenden Gebieten, im Umland anders als in den Kernstädten, in "guten" Stadtteilen anders als in "schwachen". Einigkeit besteht unter allen Beobachtern darin, dass der entscheidende Akteur auf den Baulandmärkten die Gemeinden sind, da ihnen aufgrund ihrer Planungshoheit das Monopol der Baulandschaffung zukommt. Aber auch hier sind die Erwartungen an die Gemeinden unterschiedlich: Der von der Bundesregierung eingerichtete Rat für Nachhaltigkeit fordert eine deutliche Einschränkung der Baulandausweisung, weil er hier eines der gravierendsten Umweltprobleme in Deutschland sieht, von Seiten der Wirtschaft wird dagegen eine verstärkte Ausweisung von Bauland gefordert, um die Bodenpreise zu senken. Unstreitig dagegen ist, dass die Siedlungs- und Verkehrsfläche im Bundesgebiet sich in der Vergangenheit und auf absehbare Zeit um durchschnittlich fast 120 Hektar pro Tag erweitert hat und erweitern wird. Dabei findet dieses Wachstum an den Rändern der Agglomerationsräume, nicht in deren Kernen statt.

Angesichts dieser Unübersichtlichkeit der Bauland- und Immobilienmärkte haben das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) und das Deutsche Institut für Urbanistik (Difu) eine Fachtagung unter dem Titel "Aktive Baulandpolitik für Stadt und Umland - vom kommunalen zum regionalen Bodenmanagement" durchgeführt. Dabei sollte nach einer Bestandsaufnahme das Augenmerk vornehmlich darauf gelenkt werden, welche Möglichkeiten der vorsorgenden Baulandpolitik den Gemeinden, insbesondere in Abstimmung zwischen Kernstadt und Umlandgemeinden, zur Verfügung stehen. Vor allem ging es auch um die Frage, ob und wie es Familien ermöglicht werden kann, statt ins Umland zu ziehen und die Suburbanisierung voranzutreiben auch in innerstädtischen Gebieten kostengünstig und bedarfsgerecht zu bauen. Berichte über erfolgreiche Modelle aus der Praxis standen daher im Mittelpunkt der Tagung.

1. Aktuelle Lage auf dem Bauland- und Immobilienmarkt

Herr Dr. Runkel, Unterabteilungsleiter im Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen (BMVBW) verwies in seiner Begrüßungsansprache darauf, dass durch die Änderung des zweiten Wohnungsbaugesetzes in das Wohnraumförderungsgesetz eine verstärkte Integration des Wohnungsbaus in den Städtebau erfolgt sei und eine Förderung von Wohnungsneubau künftig nur noch in solchen Regionen vorgesehen werde, in denen ein entsprechender Bedarf herrsche. Damit sei ein wesentliches Steuerungsinstrument geschaffen, mit staatlichen Fördermitteln verstärkt die Entwicklung im Bestand zu fördern und eine ungezielte Neubauförderung zu vermeiden.

In seinem Einführungsreferat wies Herr Dr. Gatzweiler vom BBR darauf hin, dass in der überwiegenden Zahl der Städte bei der Baulandversorgung Entspannung vorherrsche. Hier sei in erheblichem Maße eine Baulandbereitstellung vor allem auf der Basis von Bebauungsplänen erfolgt. Die Gemeinden seien daher ihrer Verpflichtung zur Versorgung mit Wohnbauland vor allem durch Neuausweisung von Flächen nachgekommen. Baulückenmobilisierung und Flächenrecycling hätten dagegen eine geringere Rolle gespielt.

Auch sei der Baulandumsatz insgesamt rückläufig, wenn man das Umland großer ostdeutscher Städte außer Betracht lasse. Zwar seien die Preise im Umland prozentual stärker gestiegen als in den Kernstädten, doch gebe es unverändert ein erhebliches Bodenpreisgefälle von der Kernstadt zum Umland und zur Peripherie von Agglomerationsräumen. Allerdings werde der Wohnflächenverbrauch weiter ansteigen, und zwar von rund 45 auf 50 qm pro Person. Ursache hierfür sei die demographische Entwicklung, das heißt die zunehmende Überalterung der Gesellschaft, und die weitere Zunahme von Ein-Personen-Haushalten. Auch die wachsende Verbindung von Wohnen und Arbeiten führe zu einer Wohnflächenexpansion. Aufgrund dieser demographischen Entwicklung sei aber auch absehbar, dass etwa ab 2010 die Nachfrage nach Ein- und Zweifamilienhäusern zurückgehe. Dies werde erhebliche Auswirkungen auf die Fertigstellungen haben.

Abschließend wies er darauf hin, dass die Eigentumsbildner nur deswegen in das Umland wanderten, weil zu den niedrigen Preisen dort keine Alternative in den Kernstädten geboten werde. Imgrunde sei die Bindung an die Innenstädte und die Identifikation mit ihnen als Kristallisation von Heimat sehr groß. So sei z.B. in Leipzig eine Rückwanderung in die Innenstadt zu beobachten [1]. Entscheidend für die Situation auf dem Baulandmarkt, so schloss Herr Dr. Gatzweiler, seien zum einen die regionale Wirtschaftsentwicklung und zum anderen die regionale Kooperation bei der Baulandbereitstellung.

Demgegenüber wies Herr Möller vom Eduard Prestel Institut für Systemforschung in Hannover darauf hin, dass die entscheidenden Determinanten für den Baulandmarkt das Einkommen [2] und die Baudichte seien. Hieran ändere sich wenig. Eine regionalpolitische Steuerung der Baulandbereitstellung, wie dies etwa in Dortmund erfolge, wirke eher preistreibend.

2. Bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse

Hierzu hat die Forschungsgruppe Stadt und Dorf, Prof. Dr. Rudolf Schäfer GmbH, im Auftrag des BMVBW Fallstudien, eine Dokumentation und Anwendungshinweise erarbeitet und in der Schriftenreihe des Ministeriums unter dem Titel "Baulandbereitstellung - Bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse" veröffentlicht. Herr Prof. Dr. Schäfer berichtete, dass sich bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse, mit denen die einzelne Kommune ihre boden- oder baulandpolitische Strategie oder ihr Flächenmanagement im vorhinein festlegt, nur in eher wenigen Gemeinden finden. So hat die bundesweit repräsentative Erhebung aus dem Jahr 1999 ergeben, dass nur in 17 Prozent der Gemeinden ein solcher Gemeinderatsbeschluss vorliegt. Dabei sind vor allem die Städte zwischen 50 000 und 100 000 Einwohnern mit einem Anteil von 26 Prozent besonders aktiv, während die kleinen Gemeinden unter 5 000 Einwohnern mit nur 11 Prozent weit unter dem Durchschnitt lägen. Die Untersuchung habe eindeutig gezeigt, dass schon die Thematisierung und Formulierung solcher Konzepte in der kommunalen Praxis dazu führen, die unterschiedlichen Interessenlagen transparent zu machen, und zugleich die Bereitschaft der verschiedenen Akteure für kooperative Formen der Baulandentwicklung erhöhe. Vor allem in den ostdeutschen Städten bestehe diesbezüglich aber ein erheblicher Nachholbedarf, da bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse hier nur in Ausnahmefällen vorlägen. Gerade aber der anstehende Stadtumbau im Osten erfordere in erhöhtem Maße eine integrierte Planung auch über Gemeindegrenzen hinweg. Hier könnten bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse äußerst hilfreich sein.

Insgesamt sei aber festzustellen, dass eine interkommunale Kooperation auf diesem Gebiet so gut wie nicht stattfinde. Allerdings gebe der § 1a Baugesetzbuch (BauGB) mit seiner Pflicht zur Bereitstellung von Ausgleichsflächen einen starken Impuls zu einer regionalen Betrachtung der Baulandsituation. Insgesamt sei festzustellen, dass das Instrument der bodenpolitischen Grundsatzbeschlüsse, das nahe an die informelle Planung heranreiche, aber deutliche Umsetzungselemente enthalte, nicht auf die Neuausweisung von Bauland beschränkt, sondern insgesamt auf die Flächenbereitstellung bezogen sei. Überdies sei sie ein Ausdruck von Professionalisierung der Baulandbereitstellung, weil hierdurch auch Kosten und Erträge der Baulandbereitstellung in den Blick gerieten.

Anschließend berichtete der Baudezernent der Stadt Bocholt, Herr Paßlick, über die Einführung und Handhabung des Bodenmanagements in seiner Stadt. Schon am 15. Dezember 1995 habe die Stadtverordnetenversammlung einen Beschluss zu Bodenmanagement und sozialgerechter Bodennutzung gefasst. Danach sollten städtebauliche Planungen nur dann zur Rechtskraft gebracht werden, wenn sichergestellt sei, dass sich Eigentümer und Vorhabenträger unter teilweisem Verzicht auf den Wertzuwachs ihrer Grundstücke infolge städtischer Planungen an den Folgekosten beteiligten. Grundlage für ein solches zukunfts- und zielgerichtetes Bodenmanagement sei der ebenfalls von der Stadtverordnetenversammlung beschlossene Entwicklungsplan "Wohnen in Bocholt". Zur Finanzierung des Bodenmanagements und der sozialgerechten Wohnnutzung dient der "Bocholter Bodenfonds", der als revolvierender Fonds in Form eines zweckgebundenen Sonderpostens in den Haushalt eingestellt ist. Umgesetzt wird das Bodenmanagement durch eine Arbeitsgruppe beim Baudezernenten, der Vertreterinnen und Vertreter von Stadtplanungsamt, Vermessungsamt, Liegenschaftsamt, Kämmerei und Amt für Statistik und Stadtentwicklung angehören.

Als Fazit stellte Herr Paßlick fest, dass sich der flexible Einsatz der verschiedenen Instrumente bewährt habe und dass der Projektfortschritt mittelfristig die Erreichung der geplanten Ziele erwarten lasse. Entscheidend sei dabei eine transparente Baulandkalkulation bei den Verhandlungen, die auch steuerliche Aspekte frühzeitig einbeziehe. Insgesamt sei der Wandel von der traditionellen Angebotsplanung hin zu einer kooperativen Planung unter Einbeziehung der Investoren in der Sache erfolgreich und für den Haushalt der Stadt Bocholt kostendämpfend.

Der Erste Beigeordnete der Stadt Rheine, Herr Dr. Kratzsch, berichtete von ähnlichen Erfahrungen wie in Bocholt. Er wies aber darauf hin, dass insbesondere Klein- und Mittelstädte mit ihren überschaubaren Netzwerken aus Politik, Bauwirtschaft, aber auch Bürgerinnen und Bürgern als Nachfragern hier besondere Chancen böten. Durch ein zielorientiertes Handeln könne eine neue Qualität der Siedlungs- und Wohnbauflächenentwicklung in der Stadt entstehen. Allerdings müsse bei der Umsetzung eines solchen bodenpolitischen Modells stets dafür Sorge getragen werden, dass genügend alternative Handlungsmöglichkeiten erhalten blieben. Sonst könnten monopolartige Stellungen einzelner Eigentümer die Umsetzung eines solchen Modells verhindern. Zugleich gewinne man dadurch auch die Möglichkeit, Areale im Innenbereich, etwa aufgelassene Industriestandorte, einer Bebauung zuzuführen.

3. Baulandpolitik für Familien in Kernstädten

Zur Einführung in die Diskussion trug Herr Dr. Löhr vom Deutschen Institut für Urbanistik einige Ergebnisse aus der Studie des Difu in Zusammenarbeit mit der Environmental Protection Agency der USA zum Thema "Nachhaltige Ressourcenschonung - Flächenmanagement/Flächenrecycling" vor. Dabei ging es unter anderem darum, die wesentlichen Hindernisse für Flächenrecycling in der kommunalen Praxis und Möglichkeiten ihrer Überwindung aufzuzeigen. Dabei wies Herr Dr. Löhr darauf hin, dass von den 149 Städten, die das Difu im September 2000 befragte, über 50 Prozent ein zum Teil erhebliches Wachstum des Brachflächenpotenzials in ihrem Gebiet erwarten. Das größte Hindernis für die Nutzung dieser Flächen wird in der Unterschiedlichkeit der Ziele der Stadtplanung, die diese Flächen gern zur Nutzung bringen möchte, und der Investoren, die gern auf neuen Flächen bauen wollen, gesehen. Ein wesentlicher Hinderungsgrund sei aber auch die mangelnde Integration des Flächenrecyclings in ein städtebauliches Gesamtkonzept und ein kommunales Flächenmanagement. Auch unzureichende politische Vorgaben einer Innenentwicklung trügen dazu bei, dass die Chancen dieses Brachflächenpotenzials nicht oder nur unzureichend genutzt würden.

Solche Chancen würden aber gesehen, wenn marktfähige alternative Nutzungskonzepte von Seiten der Stadt entwickelt, Nutzungs- und Sanierungskonzepte frühzeitig abgestimmt und diese Flächen in städtebauliche Gesamtkonzepte und kommunales Flächenmanagement integriert werden. Wenn dann noch der Flächennutzungsplan auf Innenentwicklung ausgerichtet sei, bestünden gute Möglichkeiten, über informelle Planungen oder Bebauungspläne auch diese Flächen zu einer Nutzung zu bringen. Dabei komme einer engen Kooperation mit den Investoren hohe Bedeutung zu. Um ein solches Public Private Partnership erfolgreich durchführen zu können, bedürfe es einer frühzeitigen Verständigung mit dem Investor über die Planungsziele, einer optimalen Analyse und Ausnutzung der Fördermöglichkeiten und einer großen Flexibilität im Planungsverfahren. Hinzu kommen allgemeine positive Voraussetzungen für Investorenbetreuung wie etwa die Einrichtung eines zentralen behördlichen Ansprechpartners für Investoren und die interdisziplinäre Zusammensetzung von Lenkungsgruppen, die so zu raschen Entscheidungen kommen könnten.

Durch eine Koppelung von Marketing und städtebaulichem Nutzungskonzept, eine positive Imagebildung und eine Verzahnung des Flächenmarketings mit der Öffentlichkeitsarbeit sowie einer entschiedenen Unterstützung durch die Kommunalpolitik könne das Hauptproblem bei der Vermarktung von Brachflächen, nämlich deren schlechtes Image, überwunden werden. Denn erstaunlicherweise spiele der Preis im Vergleich zu den Preisen "auf der grünen Wiese" nur eine untergeordnete Rolle. Die Verzahnung mit der kommunalen Wirtschaftsförderung sei viel wichtiger.

Die wichtigsten Handlungsfelder und ihre Verknüpfung für ein erfolgreiches Flächenmanagement und Flächenrecycling verdeutlicht die nachfolgende Grafik.

Interdisziplinäre Handlungsfelder und Verknüpfungen beim Flächenmanagement und Flächenrecycling

Die instrumentellen Ansätze für ein Flächenrecycling lassen sich zusammenfassend wie folgt auflisten:

  • Kommunalpolitischer Grundsatzbeschluss über Planungsleitlinien zur vorrangigen Entwicklung von innerstädtischen Flächen vor Ausweisung neuer Flächen "auf der grünen Wiese",
  • verstärkte Aufstellung konkreter Umwelt- und Bodenschutzpläne in den Kommunen und Einarbeitung des Flächenrecyclings als Instrument des Flächensparens,
  • Integrierung von Flächenrecycling in ein städtebauliches Gesamtkonzept,
  • Aufbau eines Flächenmanagements unter besonderer Beachtung von Brachflächen (verlässliche Datengrundlagen, Brachflächenkataster),
  • angebots- und nachfrageorientiertes Vermarkten innerstädtischer Flächen,
  • Verzahnung von Bebauungsplanung und Sanierungsanforderungen durch frühzeitige Abstimmung von Planungs- und Fachbehörden,
  • bauplanungsrechtliche Umsetzung des gefundenen Konsenses über Nutzung und Sanierung durch entsprechende Festsetzungen im Bebauungsplan.

Das Baugesetzbuch stelle hierfür das notwendige rechtliche Instrumentarium bereit, etwa in § 1a Abs. 1 BauGB die Bodenschutzklausel, in § 1 Abs. 5 Satz 2 Nr. 7 BauGB das Erfordernis zur besonderen Berücksichtigung von Umweltschutz- und damit auch von Bodenschutzbelangen, die Erweiterung des Katalogs der Darstellungs- und Festsetzungsmöglichkeiten für Flächennutzungs- und Bebauungspläne im Bau- und Raumordnungsgesetz (BauROG) 1998, wobei nach § 5 Abs. 1 Nr. 10 und nach § 9 Abs. 1 Nr. 20 BauGB im Flächennutzungs- und im Bebauungsplan Flächen zur Entwicklung von Boden ausgewiesen werden können.

Anschließend illustrierte der Leiter des Stadtplanungsamtes der Stadt Speyer, Herr Klein, dass mit innenstadtnaher, qualitätvoller Architektur familiengerechte und mit individuellen Merkmalen ausgestattete Standorte geschaffen werden könnten. Die Stadt Speyer betreibe auf diese Weise bereits seit zehn Jahren erfolgreich Innenstadtentwicklung auf Konversionsflächen. Dabei würde darauf geachtet, dass Firmen aus der Region bei den Baumaßnahmen zum Zuge kämen, sodass hier zugleich Wirtschaftsförderung stattfinde. Wichtig seien auch die Bauherrengespräche, bei denen die Stadt ihre gestalterischen Vorstellungen einbringe und diese in der Regel auch bei den Bauherren durchsetzen könne.

Auch Frau Dr. Merk, die Leiterin des Stadtplanungsamtes der Stadt Halle, machte deutlich, dass bei entsprechendem politischen Willen eine familiengerechte Stadtentwicklung auf innerstädtischen Flächen möglich sei. Wie in Speyer sei auch in Halle die Verbindung mit der Entwicklung von Grünflächen von großer Bedeutung. Die Einbettung der Flächen in attraktive Landschaftsgestaltung sei für die Akzeptanz und das Image der Baugebiete von hoher Bedeutung. Grundlage sei auch in Halle ein Stadtentwicklungskonzept Wohnen, das eine verwaltungsinterne Steuerungsgruppe umsetze und das auf kooperativem Vorgehen beruhe. Man konzentriere sich auf innerstädtische Flächen, deren Bestand entwickelt werden solle, wohingegen es im sogenannten Plattenbau eher zu Abrissen kommen werde. Ziel sei in jedem Fall, neue Brachflächen zu vermeiden, aber die Chance zur Landgewinnung zu nutzen. Da angesichts der schwachen wirtschaftlichen Entwicklung in Halle ein sukzesssives Vorgehen von großer Bedeutung sei, bedürfe es eines Brachenmanagements, das temporäre Nutzungen ermögliche. Hier lägen allerdings große Probleme.

Insgesamt zeigte sich, dass bei politischem Willen und entsprechender Organisation in der Verwaltung, kooperativem Einsatz von Öffentlichkeitsarbeit, Wirtschaftsförderung, Stadtplanung und privaten Investoren auch eine familienfreundliche Entwicklung auf innerstädtischen Brachen möglich ist.

4. Regionales Bodenmanagement: Kann es die Suburbanisierung aufhalten?

Herr Dr. Einig vom Institut für ökologische Raumentwicklung in Dresden machte eingangs auf zwei Widersprüche in Zusammenhang mit Bauland aufmerksam. Zum einen gebe es ein Baulandparadoxon: Es existiere gleichzeitig zuviel und zuwenig Bauland. Angebotsplanung führe häufig dazu, dass an der einen Stelle Bauland vorhanden sei, das nicht benötigt werde, wohingegen an anderer Stelle ein Baulandbedarf bestehe, der durch mangelnde Flächenausweisungen nicht befriedigt werde. Dieses Problem ließe sich aber durch ein Baulandmanagement lösen.

Zum anderen gebe es ein Baulanddilemma, das nicht so leicht zu lösen sei: Eine Summierung guter kommunaler Konzepte für ein Baulandmanagement in einer Region führe zu einer regionalen Unverträglichkeit. Denn hierdurch bewirkte Preisreduzierungen im Umland gingen zulasten der Kernstädte mit ohnehin höheren Bodenpreisen. Nötig sei daher eine Orientierung an der "regionalen Wohlfahrt" statt an der Optimierung für die einzelne Stadt. Die Frage aber sei, ob freiwillige Kooperation eine schwache Regionalplanung ersetzen oder wenigstens ergänzen könne. Das Leitbild der zentralen Orte sei in diesem Zusammenhang ebenso noch aktuell wie jenes der dezentralen Konzentration.

Herr Isselmann vom Stadtplanungsamt der Stadt Bonn berichtete, wie in der Region Bonn versucht worden sei, eine regionale Orientierung der Flächenbereitstellung zu erreichen. Auch hier habe es anfangs großen Dissens gegeben, da nach dem Berlin-Beschluss des Bundestages ein Verlust von 15 000 Arbeitsplätzen in der Region erwartet worden sei. Inzwischen aber gebe es 18 000 Arbeitsplätze mehr als vor zehn Jahren. Gleichwohl habe es eines langen Atems und der Einsicht der Politik bedurft, eine abgestimmte Vorgehensweise zu erreichen. Wichtig hierzu sei gewesen, ein regionales Leitbild zu entwerfen und zugleich konkrete Projekte in den verschiedenen Städten durchzuführen. Allein dieser Prozess habe konsensstiftend gewirkt. Auch die Bereitstellung von Wohnungsbaufördermitteln durch das Land für die gesamte Region, nicht einzelne Städte, habe die Kooperation gefördert. Letztlich habe allerdings eine Win-win-Situation vorgelegen, die die freiwillige und kontinuierliche Arbeit erleichtert habe. Gleichwohl sei festzustellen, dass sich auch auf diese Weise Suburbanisierung nicht aufhalten, wohl aber möglichst umweltfreundlich gestalten lasse.

Auch Herr Prof. Dr. Priebs vom Kommunalverband Großraum Hannover stellte fest, dass Suburbanisierung unvermeidlich, aber nicht unsteuerbar sei. Allerdings wachse ein regionales Bewusstsein nur langsam. Er bestätigte die Bonner Erfahrung, dass die Gemeindekonkurrenz nur gebremst werden könne, weil die interregionale Konkurrenz erheblich an Bedeutung gewinne und diese nur durch ein gemeinsames Handeln aller Städte in der Region erfolgreich bestanden werden könne. Auf diese Weise würden alle einen Nutzen von regionalem Bodenmanagement haben. Dieses sei notwendig zum Interessenausgleich und zur Unterbringung "unerwünschter" Einrichtungen. Die Verhandlungen in diesem Zusammenhang würden geführt "im Schatten der Hierarchie", das heißt, dass im Hintergrund eine gute Regionalplanung wirke. Auch hier spiele eine regionale Konzeption eine wichtige Rolle, nämlich z.B. das regionale Einzelhandelskonzept, das auf der Vorstellung beruhe, die Entwicklung nicht zu verhindern, wohl aber zu lenken. Daher gebe es eine Zonierung in Tabuzonen, in Suchräume und in Positivbereiche. Voraussetzung für den Erfolg eines solchen Einzelhandelskonzepts sei die Kooperation der Kommunen und der Industrie- und Handelskammern. Auch ein raumordnerischer Vertrag nach § 13 Raumordnungsgesetz (ROG) sei hier sehr hilfreich.

5. Indikatoren für ein haushälterisches Bodenmanagement

Herr Dr. Hauff vom Amt für Stadt- und Regionalentwicklung, Statistik der Stadt Münster berichtete über das Modellvorhaben "Städte der Zukunft" im Rahmen des Experimentellen Wohnungs- und Städtebaus (ExWoSt), in dem seit 1997 quantitative und qualitative Maßstäbe für eine nachhaltige Stadtentwicklung erarbeitet werden. Münster ist hierbei neben Dessau, Heidelberg und Güstrow eine der Modellstädte. Er betonte die Notwendigkeit eines Monitoring, das sich auf plausible und relativ einfach zu beschaffende Indikatoren stütze. Sein Bericht zeigte, dass durch die Ergebnisse der indikatorengestützten Erfolgskontrolle Transparenz geschaffen, die Diskussion qualifiziert, ein Gewinn an steuerungsrelevanten Informationen erzeugt und ein zielgenauerer Ressourceneinsatz ermöglicht werden könne. Damit trage indikatorengestützte Baulandpolitik sowohl den Belangen eines haushälterischen Bodenmanagements als auch den Zielen einer effizienten und aktiven Baulandpolitik Rechnung. Allerdings verlange ein indikatorengestütztes Arbeiten einen nicht unwesentlichen Ressourceneinsatz für Aufbau und Pflege der entsprechenden Datengrundlagen sowie eine Veränderung traditioneller Entscheidungs- und Steuerungsprozesse. Ein Element eines solchen indikatorengestützten Evaluationsinstruments sei das haushälterische Bodenmanagement. Hierzu sei als Orientierungswert ein deutlicher Vorrang der Innenentwicklung vor der Außenentwicklung vereinbart worden, nämlich im Verhältnis drei zu eins. Im Zeitraum 1997 bis 1999 sei dieser Orientierungswert weitgehend erreicht worden. Gerade die bisherige Konzentration auf den Bestand und die Zurückhaltung bei der Ausweisung neuer Flächen lassen aber für den Zeitraum 2000 bis 2002 erwarten, dass ein Erreichen dieses Wertes erheblich schwerer fallen dürfte als bisher, wenn nicht die Entwicklungsdynamik einbreche.

Auch Frau Jahn aus dem Stadtplanungsamt Dessau berichtete über ihre Erfahrungen mit dem Forschungsprogramm ExWoSt "Städte der Zukunft". Sie unterstützte die Aussagen von Herrn Dr. Hauff, wies aber darauf hin, dass das Forschungsfeld geprägt sei vom traditionellen Verständnis der Stadtplanung, das heißt von der räumlich verträglichen Verteilung von Wachstum. Wie aber Schrumpfungsprozesse in den Städten unter nachhaltigen Kriterien gesteuert werden könnten und müssten, werde hier nicht erfasst. Der Orientierungswert "Innenentwicklung zur Außenentwicklung im Verhältnis drei zu eins" lasse sich in Dessau im Vergleich zu einer prosperierenderen Stadt leichter erreichen. Hier komme es darauf an, die Schrumpfung durch gezielten Stadtumbau positiv zu gestalten und die in ihr liegenden Möglichkeiten offensiv zu nutzen. Dies geschehe in Dessau durch die Gliederung der Stadt in "Schollen" mit jeweils eigener Identität. Hierdurch würde Landschaft in der Stadt zurückgewonnen, und es erfolge, ähnlich wie in Halle, ein Rückbau von außen nach innen. Auch hier seien entsprechende Darstellungen im Flächennutzungsplan und quartierbezogene Entwicklungskonzepte eine wichtige Basis für das kommunalpolitische Handeln.

6. Weiterentwicklung der Instrumente einer aktiven und haushälterischen Bodenpolitik

Den Abschluss der Veranstaltung bildeten zwei resümierende Beiträge von dem Beigeordneten des Deutschen Städtetages, Herrn Folkert Kiepe, und Herrn Prof. Dr. Axel Priebs vom (seinerzeitigen) Kommunalverband Großraum Hannover. Herr Kiepe sah vor allem drei Ansätze für eine aktive und haushälterische Bodenpolitik, nämlich als Erstes eine Mobilisierung vorhandenen Baulands, einen sparsamen Flächenverbrauch bei der Neuausweisung von Bauland und die Nutzung der Schaffung von Baurecht für die Finanzierung von Infrastrukturanlagen. Als nächstes wichtiges Instrument sah er die Organisation in der Region, wobei hier die freiwillige interkommunale Kooperation nach wie vor große Akzeptanzprobleme habe. Der vom Raumordnungsgesetz vorgesehene regionale Flächennutzungsplan werde von den Ländern praktisch nicht umgesetzt, da man die staatliche Regionalplanung hierdurch nicht ersetzt sehen wolle. Als dritten und vielleicht wichtigsten Ansatz zur Fortentwicklung der bodenpolitischen Instrumente sah er die Durchführung der Grundsteuerreform, wobei er hier dem Modell C (reine Bodenwertsteuer) oder dem vom Difu vorgeschlagenen kombinierten Ansatz einer Bodenwert- und Flächensteuer den Vorzug gab.

Herr Prof. Dr. Priebs ergänzte, dass zur Verminderung interkommunaler Konkurrenz ein Mehr an Planungssicherheit für die Kommunen notwendig sei. Die zum Teil praktizierte Flächenverknappung müsse in vielen Regionen überdacht werden, weil sie zu Fehlentwicklungen und Verteuerungen führe. Notwendig sei eine Flächenhaushaltspolitik auf regionaler Ebene, die aber schwierig sei und nur gelinge, wenn eine neue Definition des kommunalen Eigenbedarfs für die Weiterentwicklung einvernehmlich beschlossen werde.

Herr Dr. Runkel dankte abschließend allen, die sich durch Vorträge oder Diskussionsbeiträge aktiv an der Konferenz beteiligt hatten. Er verwies darauf, dass es bei den Zielen einer haushälterischen Bodenpolitik erhebliche Widersprüche und Widerstände gebe, dass es aber sinnvoll sei, Bautätigkeit verstärkt auf Recyclingflächen zu lenken. Hierzu müsse das Raumplanungsrecht engagiert genutzt werden. Dies sei nichts Neues. Hinzu kommen müsse aber eine Reform von Grundsteuer, Einkommensteuer und Eigenheimzulage, weil diese finanziellen Instrumente die Raumentwicklung viel stärker beeinflussen würden als alle planerischen Ansätze.

7. Schlussbemerkung

Die Tagung hat deutlich gemacht, dass Baulandpolitik von Region zu Region unterschiedlich zu sehen ist und gesehen wird, zu werten ist und gewertet wird. Die notwendigen planerischen Instrumente zur Steuerung des Baulands sind vorhanden, sie müssen aber auf regionaler Ebene abgestimmt und konsequent eingesetzt werden, wenn sie Wirkung erzielen sollen. Auch hier bleibt aber zu fragen, ob die Freiwilligkeit der Kooperation in jedem Fall erhalten bleiben kann. Zum Teil lassen sich Interessengegensätze auf diese Weise nicht überwinden. Die Vielfalt der Kooperationsformen im Städtebau hat die Untersuchung von Arno Bunzel, Frank Reitzig und Robert Sander "Interkommunale Kooperation im Städtebau" eindrucksvoll dargestellt. Aber auch die vielen Hemmnisse und Hinderungsgründe für eine Kooperation lassen sich aus dieser Studie entnehmen.

Quellenhinweise

Die Beiträge auf der Tagung sind, bis auf wenige Ausnahmen, auf den Internet-Seiten des Difu www.difu.de/Seminare unter Oktober 2001 nachzulesen oder herunterzuladen. Sie werden in der Reihe Difu-Materialien demnächst veröffentlicht.

Über das ExWoSt - Forschungsfeld "Städte der Zukunft" informiert das BBR auf seinen Internet-Seiten www.bbr.de unter dem Stichwort "Städte-der-Zukunft".

Die Veröffentlichung der Forschungsgruppe Stadt und Dorf Prof. Dr. Rudolf Schäfer GmbH "Baulandbereitstellung - Bodenpolitische Grundsatzbeschlüsse. Fallstudien, Dokumentation, Anwendungshinweise" ist vom BMVBW 2001 veröffentlicht worden und kann dort kostenlos angefordert werden. Einige Überstücke hat auch das Difu.

Eine Kurzfassung des Difu-Forschungsvorhabens zum Flächenrecycling ist in der Zeitschrift Umwelt - Kommunalökologische Briefe Nr. 22 vom 24. Oktober 2001 erschienen. Informationen hierzu finden Sie auf den Internet-Seiten des Difu: Difu-Berichte 2/2001 und Recycling Derelict Land in U.S. and German Cities - Transatlantic Sharing of Approaches, Strategies and Visions. Der vollständige Text findet sich in Thomas Preuß, Stephan Tomerius unter Mitarbeit von Jacqueline Krengel, Flächenrecycling als kommunale Aufgabe - Potenziale, Hemmnisse und Lösungsansätze in den deutschen Städten mit einem Exkurs über die US-amerikanische Praxis, Umweltberatung für Kommunen, Difu, Berlin 2001.

Zur Grundsteuerreform vgl. Michael Lehmbrock/Diana Coulmas, Grundsteuerreform im Praxistest, Difu-Beiträge zur Stadtforschung, Band 33, Berlin 2001, sowie Michael Lehmbrock, in: Difu-Berichte 3/2001, S. 2 ff.

Zur Vielfalt der Kooperationsformen im Städtebau vgl. Arno Bunzel, Frank Reitzig und Robert Sander, Interkommunale Kooperation im Städtebau, Difu-Beiträge zur Stadtforschung, Band 34, Berlin 2002.

Anmerkungen

[1] Nach einer Umfrage von Infratest im Auftrag von LBS Research haben sich in den großen Verdichtungsräumen im Zeitraum 1998-2000 55 % der Wohneigentumserwerber angesiedelt gegenüber 46 % im Zeitraum 1994-1997. Davon haben 38 % in den Kernstädten und 17 % in den Umlandgemeinden Wohnung genommen, gegenüber 30 und 16 % im Zeitraum 1994-1997. Der Wohneigentumserwerb in den ländlichen Räumen ist von 38 auf 30 % zurückgegangen und in der Region mit Verdichtungsansätzen mit 16 und 15 % nahezu gleich geblieben. [zurück..]

[2] Auch eine Untersuchung der LBS Research hat ergeben, dass höherer Wohlstand höhere Preise verursache. So seien die höchsten Preise für Eigentumswohnungen in Starnberg bei München, die niedrigsten in der Gegend um Aurich festzustellen. [zurück..]

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