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Aktive Baulandpolitik für Stadt und Umland (Vortrag)

Fachtagung Difu / BBR, vom 29.-30. Oktober 2001 in Berlin

Vortrag:

Wohnbaulandproduktion in Mittelstädten. Konzept zur Entwicklung von Wohnbauland in Rheine
Dr. Ernst Kratzsch, Erster Beigeordneter der Stadt Rheine

Die Bereitstellung von preisgünstigen und ausreichend dimensionierten Baulandflächen in einer Stadt ist eine der wichtigsten Aufgaben der Verwaltung. Dies nicht allein deshalb, weil besondere Bedarfslagen vorliegen, sondern ebenso weil hierdurch insbesondere die mittelständische Wirtschaft in besonderer Weise gefördert werden kann. Dies betrifft sowohl die Bauträger als auch die Baugeschäfte, die Tiefbauunternehmen und das mittelständische Handwerk.

Baulandproduktion ist die Realisierung von Wertschöpfung auf dem Stadtgebiet, die sich im Zuzug bzw. im Erhalt der Bevölkerung vor Ort niederschlägt. Die damit verbundenen Steuereinnahmen aus der Einkommensteuer bilden einen wesentlichen Teil der kommunalwirtschaftlichen Grundlagen einer Stadt.

Die ausreichende und umfassende Bereitstellung von Bauland ist kein einfacher Prozess. Dieses deshalb, da so unterschiedliche Gruppen an diesem Prozess beteiligt sind und diese ganz verschiedene Interessenlagen verfolgen. Da sind zum einen die Grundstückseigentümer, deren Zielvorstellungen auf preisstabile und werthaltige Grundstücke ausgerichtet sind, und zum anderen die Nachfrager im Markt, die Käufer, die eher preisgünstige Wohnbauflächen für sich nachfragen wollen. Der hier in der Theorie konstruierte Markt aus Anbieter und Nachfrager ist aber in der Realität vielfach vermittelt durch politische Prozesse, die sich einerseits in ideologischen Leitbildern niederschlagen und andererseits durch konkrete Interessenlobbyismus geprägt sind. Aber nicht allein diese sehr variablen Vorstellungen spielen in der Bauland- und Siedlungsentwicklung mit. Auch übergeordnete Fachbehörden schränken die Korridore und Möglichkeiten der nachgeordneten Ebenen, wie der Kommunen, durch Gebietsentwicklungspläne, Naturschutzgebiete oder andere Fachausweisungen weiter ein. Sie bilden Restriktionen für einen freien Baulandmarkt und können durch ihre jeweiligen Festsetzungen Siedlungsentwicklungen blockieren, anhalten oder auch gänzlich verhindern.

Die jeweilige Stadt entsteht nicht absolut neu, sondern in jedem Jahr wird nur ein kleiner Prozentsatz an ihr ergänzt, umgebaut und modernisiert. Damit haben alle bisher getätigten Investitionen in technische sowie soziale Infrastruktur und in Siedlungsfläche überhaupt immer auch eine gewisse Vorprägung für die in den nächsten Jahren folgenden Areale. Die historische Entwicklung einer Stadt prägt durch ihre Vorentscheidungen immer die Zukunftsentwicklungen und gibt ihnen eine bestimmte Richtung.

Die jetzt aufgezählten Restriktionen gilt es in einen bereits angelegten Kommunikationsprozess mit allen Beteiligten einfließen zu lassen und zu steuern. Die neuen Modelle der Baulandentwicklung sind zu aller erst einmal Kommunikationsprozesse. Sie versuchen, die Vorteile und Nachteile von Baulandentwicklung im politischen Raum zu thematisieren und so zu strukturieren, dass einheitliches Vorgehen, von gemeinsamen Zielen geprägtes Handeln konsequent und klar umgesetzt wird. Deutsche Sprache gewährleistet noch nicht Verständigung. Deshalb sind immer wieder methodische Zwischenschritte erforderlich, die in besonderer Weise Klarheit und Deutlichkeit für die verschiedenen Alternativen aufzeigen und über Bewertungsverfahren dann die Variationsbreite einschränken, so dass eine klar definierte Reihenfolge der zur Verfügung stehenden Bauflächen vorliegt.

Die neuen Modelle zur Baulandentwicklung, wie sie heutzutage in vielen Mittelstädten entwickelt werden, sind durch den prozessualen und kommunikativen Charakter in besonderer Weise ausgezeichnet. In aller Regel versuchen die Beteiligten in einem Planungs- und Diskussionsprozess alle die Flächen, die potentiell für Wohnbaulandentwicklung aufgrund der Infrastrukturbedingungen, der Topographie oder gesetzlichen Rahmenbedingungen in Frage kommen, aufzuarbeiten und so darzustellen, dass aus ihnen eine Gesamtbilanz erstellt werden kann.

Aufgrund der Lage dieser Gesamtbilanz kann dann mit einer Bevölkerungsprognose abgegriffen werden, welcher Wohnbaulandbedarf für die Zukunft erforderlich und vorgesehen ist. Der Vergleich zwischen hochgerechneter Bevölkerungsentwicklung und zur Verfügung stehenden Baulandsituation macht zuerst einmal deutlich, wie die zukünftige Wohnbauflächentwicklung und damit das Bevölkerungswachstum der einzelnen Gemeinde strukturiert werden kann.

Wie Sie alle wissen, ist Baulandentwicklung immer auch ein die kommunalen Kassen belastender Wachstumsprozess. Hier sind Investitionen in den unterirdischen Städtebau zu tätigen, soziale, kulturelle und auch erholungstechnische Infrastrukturen zur Erweiterung neu anzulegen sowie in der normalen Regelung des Baugesetzbuches allein 10 % des Erschließungskostenanteils von den Kommunen aufzubringen. Die Käufer, die an den preisgünstigen Grundstücken interessiert sind, müssen ebenfalls bei der Baulandentwicklung eine Reihe von Aufwendungen und Kosten übernehmen, mit denen die Erweiterung der Siedlungsflächen finanziert werden. Bisher gänzlich ausgespart bei der Betrachtung, wer die Produktionskosten von Baulandentwicklung zu zahlen hat, sind in der Regel die Alteigentümer geblieben. Sie erreichten durch den Wertsprung, der sich im politischen Planungsprozess ergab, üppige Einkommenszuwächse.

Angesichts der finanziellen Engpässe in den Kommunen, war es schon seit Langem nicht mehr verständlich, dass die Alteigentümer nicht zur Mitfinanzierung der Baulandproduktion herangezogen wurden.

Das in früheren Zeiten entwickelte reine Angebotsmodell ist aus Sicht vieler Kommunen nicht mehr finanzierbar und wurde deshalb abgelöst von einem Kooperationsmodell, in dem die öffentliche Hand durch die Ausübung der Planungshoheit die mögliche Bebaubarkeit von Flächen definiert und gleichzeitig in Public Privat Partnership die Alteigentümer mit zur Entwicklung der Wohnbaulandflächen herangezogen werden. Dies ist auch deshalb richtig und wichtig, da mehr und mehr Flächen in den verschiedenen Kommunen zum Einsatz kommen, die nicht am Außenbereich liegen, sondern die eine Aufarbeitung der bestehenden Areale im Innenbereich erfordern. Zu denken ist hier zum Beispiel an Industriestandorte innerhalb der Bebauung, die mehr und mehr frei werden und die Abbruch- und Altlastenentsorgung notwendig machen. Die vielfach nicht durchgeführten Umsetzungen bei diesen Gebieten hatten ihre Begründung darin, dass es eben viel einfacher und "gewinnbringender" war, Flächen im Außenbereich auf Ackerflächen zu entwickeln und deshalb die Produktionskosten nicht so hoch waren.

Im konzentrierten und einheitlichen Vorgehen zwischen Politik kann erreicht werden, dass Verhandlungspositionen für die Verwaltung geöffnet werden, die deutlich kommunizieren, dass Wohnbau- und Siedlungsflächenentwicklung nur dort durchgeführt wird, wo eine entsprechende Kooperation mit den Alteigentümern durchgeführt wird. Die daraus sich ergebende Forderung für die Siedlungs- und Baulandflächenentwicklung bedeutet gleichzeitig, dass neben infrastrukturellen und anderen Fragestellungen auch bei der Baulandentwicklung die Fragestellung der Eigentümerposition behandelt und geklärt werden muss. Hier ist zum Beispiel darauf zu achten, dass keine oligopolen oder monopolen Stellungen einzelner Eigentümer die zukünftige Siedlungsentwicklung mit Friktionen belegen können. Durch gezielte Planung und Öffnung von Alternativen kann hier ein Konkurrenzmodell entwickelt werden, welches den natürlichen Marktmodellen sehr ähnlich ist. Hierbei gilt es, dafür zu sorgen, dass entsprechend der Prognose der Wohnsiedlungsnachfrage durch verschiedene Eigentümer Baulandflächen zur Besiedlung angeboten werden und den prognostizierten Kunden zur Verfügung stehen. In diesem Modell einer sich allmählich entwickelnden Angebotsstruktur haben die Käufer die Chance, die nach ihren unterschiedlichen Bedürfnissen gewünschten Areale zu erwerben und zu bebauen. Durch eine heterogene Bieterstruktur wird erreicht, dass einseitige Preissteigerungen unmöglich sind und Monopolrenditen nicht von der Verkäuferseite erzielt werden können. Der Bodenpreis selbst muss nicht von der Kommune künstlich auf ein niedriges Niveau abgesenkt oder "subventioniert" werden. Vielmehr halten sich die verschiedenen Anbieter durch ihre heterogene Konkurrenz wechselseitig in Schach.

Um zur Umsetzung eines solchen Modells zu kommen, ist einheitliches politisches Handeln erforderlich, gleichzeitig muss Sorge dafür getragen werden, dass genügend alternative Handlungsmöglichkeiten bleiben. Oligopole oder monopole Stellungen einzelner Eigentümer aufgrund von Infrastrukturvorleistungen oder anderen Ausprägungen können die Umsetzung eines solchen Modells verhindern. Ähnliches gilt, wenn im jeweiligen Stadtgebiet nicht ausreichend Wohnbauflächen zur Verfügung stehen und die zukünftig zu erwartenden Areale zu stark eingegrenzt sind.

Auf der Grundlage einheitlich politischer Vorgaben und Zielvorstellungen können entsprechende Verträge mit den Alteigentümern zur Erschließung und Entwicklung der Flächen und zu ihrer Beteiligung gemacht werden. Die rechtlichen Rahmenbedingungen für ein solches Handeln sind schon lange im Baurecht vorhanden und müssen nur entsprechend umgesetzt und realisiert werden. Die Praxis in vielen Mittelstädten zeigt, dass hier sehr erfolgreiche Modelle zur Bauland- und Siedlungsentwicklung umgesetzt werden können und dabei auch die Zielvorstellungen, ausreichend Bauland zur Verfügung zu stellen und gleichzeitig preissenkende Wirkung zu erzielen, umgesetzt werden können. Die o. g. verschiedenen Akteure, Fachleute, Politiker und Alteigentümer sind in diesem Modell zu einem einheitlichen in eine Richtung ausgerichteten Handeln gezwungen. Durch solches zielorientiertes Handeln kann eine neue Qualität der Siedlungs- und Wohnbauflächenentwicklung entstehen. Insbesondere Klein- und Mittelstädte bieten mit ihren überschaubaren Netzwerken aus Politik, Bauwirtschaft und aber auch Nachfragern in Form von einheimischen Bürgern hier besondere Chancen.

Es lohnt sich, die für die weiteren Verfahren anzuwendenden Prozesse der Kommunikations für eine gemeinsam getragene Siedlungs- und Wohnbauflächenpolitik zu nutzen.

Vom kommunalen zum regionalen Bodenmanagement
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